Introduction
Rappels historiques
C’est en 1973, avec l’arrivée des réfugiés Chiliens, que se créent les prémices du dispositif national d’accueil (DNA). L’élargissement de l’article 185
du Code de l’aide sociale permet alors de financer des dispositifs
d’hébergement destinés aux réfugiés. D’abord destinés aux Chiliens, les
premiers centres provisoires d’hébergement (CPH) ouvrent à leur arrivée. En
1975, l’Etat délègue à France terre d’asile la coordination du dispositif. Celui-ci
est étendu progressivement aux réfugiés de toutes origines par le
décret du 15 juin
L’année 1991 marque une étape importante pour les demandeurs
d’asile et les réfugiés, avec la promulgation de deux circulaires : celle
du 26 septembre 1991 qui supprime l’accès au marché de l’emploi pour les
demandeurs d’asile et celle du 19 décembre 1991 qui modifie le DNA en
distinguant deux types de centres (les centres provisoires d’hébergement – CPH
– dédiés aux personnes qui ont obtenu le statut de réfugiés et le centre
d’accueil pour demandeurs d’asile – CADA – pour les demandeurs d’asile). La
première décision a pour effet de limiter l’accueil communautaire, qui
s’assortissait souvent de contributions financières permettant une meilleure
répartition des charges des familles d’accueil. Ainsi, à partir du début de
l’année 1992, on peut dire que les nouveaux arrivants, s’ils ne sont pas
hébergés en centres d’accueil, sont objectivement incapables de survivre par
des procédés légaux. L’allocation d’insertion versée aux seuls adultes pendant
douze mois uniquement, quel que soit le nombre d’enfants à charge, ne suffit
évidemment pas. D’autant que plusieurs mois sont nécessaires pour la percevoir
en raison des délais d’accès aux procédures que pratiquent, souvent par
surenchère, les préfectures (ils peuvent aller jusqu’à un an). Pendant tout ce
temps, hormis
Définition générale des CADA Le système d’accueil français offre
actuellement deux possibilités aux demandeurs pendant la période
d’instruction de leur demande : l’hébergement dans un centre
où ils sont pris en charge au titre de l’aide sociale de l’État, ou l’attribution
au demandeur, pendant douze mois, d’une allocation d’insertion versée
par les ASSEDIC, afin qu’il puisse faire face au coût de son hébergement. Un
CADA est un centre d’hébergement spécialisé dans l’accueil des
demandeurs d’asile. Depuis le décret du 3 juillet 2001, c’est
juridiquement un CHRS (centre d’hébergement et de réinsertion sociale). Son
fonctionnement est régi par des circulaires émanant du
Ministère de l’Emploi et de
La problématique de la gestion des CADA est d’accueillir
dignement les demandeurs d’asile, sans toutefois faire de
I / L’admission en CADA
1 – Développer les capacités d’hébergement en CADA
Un effort considérable de mise à niveau du DNA Le dispositif
national d’accueil et d’hébergement des demandeurs d’asile a été confronté au défi
que constitue l’accroissement très important du nombre de demandeurs d’asile
depuis 1999. Le réseau des CADA est devenu largement insuffisant
pour accueillir l’ensemble de la population des demandeurs d’asile n’ayant
d’autre choix que celui d’être hébergés par les structures sociales. Or,
l’insuffisance des places de CADA conduit à placer des demandeurs dans
les structures d’hébergement d’urgence et à recourir au secteur privé hôtelier,
ce qui non seulement coûte cher à l’Etat mais encore est néfaste pour les
demandeurs d’asile qui, ne bénéficiant pas des modalités d’accompagnement
social et administratif qui existent en CADA, ont moins de chances d’obtenir le
statut de réfugié . Ainsi, sous la pression
associative relayée au niveau de
La signature d’une convention entre l’Etat et une association La
création d’un CADA donne lieu à la signature d’une convention entre
l’Etat (représenté par le Préfet ou par délégation, par le Directeur
Départemental des Affaires Sanitaires et Sociales) et l’association ou
l’entreprise sélectionnée. Celle-ci doit justifier d’une expérience
dans le domaine de la prise en charge des demandeurs d’asile ou dans un domaine
proche. Le préfet n’est pas obligé de consulter le maire pour
installer un CADA dans une ville mais généralement, dans les petites communes
notamment, l’Etat préfère avoir son accord afin que l’ouverture du CADA se
passe dans de bonnes conditions. Les crédits alloués aux CADA sont votés en Loi
de finances initiale .
Tableau récapitulant le nombre de places en CADA, le nombre de
CADA, le nombre de demandes d’asile et le taux global de reconnaissance du
statut de réfugié pour les années 1998 à 2005 .
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Nombre de places en CADA
3 588 3 781 4 756 5 282 10 317 12 480 15 460 17 689 Nombre de CADA 61 63 73 83
151 181 222 Demande d’asile totale 22 463 30 807 38 747 47 291 58 987 61 993 65
614 Taux global de reconnaissance du statut de réfugié 16 % 18,0 % 16,9 % 14,8
% 16,6 %
2 – Vers une prise en compte des spécificités locales.
Rappel du système antérieur (existant avant le 1er janvier
2004) Une Commission nationale d’admission (CNA), présidée par le représentant
du ministère de l’Emploi et de
Depuis le 1er janvier 2004 , le
dispositif d’accueil connaît un fonctionnement rénové qui répond à un souci
de responsabilisation des acteurs locaux par une déconcentration
accrue des décisions et des moyens. S’agissant de la création
de places nouvelles, la programmation s’exerce désormais dans un cadre
régional. Les objectifs quantitatifs, déclinés dans ce cadre, tiennent
compte de la nécessité de mieux répartir la capacité d’accueil sur
l’ensemble du territoire. En 2004, l’offre de places de CADA couvre la
totalité des départements. S’agissant des décisions d’hébergement dans
ces centres, 70 % des places en CADA sont attribuées de manière
déconcentrée mais des mécanismes de solidarité nationale demeurent
indispensables en raison de déséquilibres existants entre la localisation des
arrivées de demandeurs d’asile et celle des capacités d’hébergement. C’est
pourquoi des contingents d’admission tenant compte à la fois
de ces capacités d’hébergement et de la pression exercée par la demande
d’asile, sont régulièrement notifiés aux régions par l’administration centrale
(sauf pour la région Rhône-Alpes qui dispose, à titre expérimental, de la
totalité de ses places d’hébergement) et que
3 – Les critères d’admission en CADA
Le demandeur d’asile doit être identifié comme
tel administrativement. = Il doit être en possession :
d’une
autorisation provisoire de séjour (APS) d’un mois en vue de démarches
auprès de l’Ofpra
d’un
récépissé constatant le dépôt d’une demande de statut de réfugié d’une
durée de trois mois valant autorisation de séjour. Le demandeur d’asile doit
répondre aux critères d’admission à l’aide sociale. = Il doit
être sans ressources suffisantes et sans logement.
Dès lors que les personnes réunissent les conditions d’admission,
1/
primo-arrivants (1ère demande de statut, n’ayant pas déjà bénéficié de prise en
charge dans le DNA ou n’ayant pas refusé de proposition d’hébergement).
2/
familles avec enfants en bas âge.
3/
jeunes majeurs isolés (entre 18 et 20 ans).
4/
sur avis médical, demandeur ayant des problèmes de santé mais ne nécessitant
pas un accueil médicalisé.
5/
femmes seules.
6/
demandeurs en réexamen n’ayant pas été hébergés ou n’ayant pas refusé
d’hébergement dans un centre du DNA au titre de leur première demande. Le
demandeur ne doit pas avoir reçu de réponse de l’OFPRA.
II / Le fonctionnement d’un CADA
1 – Les missions d’un CADA
D’après la circulaire MES/DPM n° 2000-170 du 29 mars
2000 relative aux missions des centres d’accueil pour demandeurs
d’asile, les missions d’un CADA consistent en :
ð l’accueil et l’hébergement des
demandeurs d’asile Lors de leur entrée dans le CADA, les demandeurs
d’asile et leurs familles doivent accepter et signer un contrat de séjour
et le règlement intérieur du centre. Ceux-ci doivent leur être présentés
dans la langue qu’ils maîtrisent le mieux ou par l’intermédiaire d’un
interprète. Le non-respect de ces documents peut être sanctionné par
l’exclusion du centre des personnes concernées, décidée par le responsable du
centre, après accord de
ð l’accompagnement
administratif, social et médical Selon l’association France Terre
d’Asile, le taux de reconnaissance du statut de réfugié oscille entre 60 et 70
% pour les demandeurs logés en CADA alors que la moyenne n’est que de 15 %, ce
qui montre pour l’association que seul l’accompagnement spécialisé peut
garantir l’effectivité des droits, et que le demandeur logé en CADA a cinq fois
plus de chances de se voir attribuer la qualité de réfugié. En effet, les
demandeurs d’asile hébergés sont accompagnés dans toutes les démarches
administratives liées au séjour et à la demande de statut de réfugié pendant
toute la durée de la procédure :
démarches
à
aide
à la constitution du dossier, information sur la procédure, suivi, préparation
aux convocations de l’OFPRA et de
orientation
pour un soutien médico-psychologique si nécessaire
inscription
ou transfert de dossiers CPAM, renouvellement CMU
suppression
de l’allocation d’insertion ASSEDIC
inscription
à l’ANPE (catégorie IV " main d’œuvre non disponible ") pour
ouverture de droits ultérieurs
ouverture
d’un compte bancaire ou postal
démarches
en vue de l’obtention d’un titre de transport
démarches
en vue des examens de santé obligatoires à l’entrée au CADA (dans les 8 jours
puis dans les 3 mois suivants l’entrée). On considère généralement qu’un CADA
est bien géré avec, en moyenne, un ETP (équivalent temps plein) pour
10 hébergés. Le personnel socio-éducatif est souvent composé de titulaires
du diplôme de conseiller en économie sociale et familiale, éducateurs
spécialisés et des assistants sociaux.
ð la scolarisation des enfants
et l’animation du centre
Le CADA est chargé d’aider les familles à accomplir les démarches
liées à la scolarisation des enfants à partir de trois ans et jusqu’à seize
ans, à rechercher des moyens pour l’organisation de soutien scolaire, avec
l’Education nationale, des associations, des bénévoles… Il propose des activités
diversifiées aux adultes et aux enfants fondées sur le volontariat
(ateliers, activités, sorties, réunions…). Il s’occupe de l’initiation et de
l’apprentissage du français, de la découverte de l’environnement extérieur…
ð la gestion de la sortie du
centre
Le CADA doit veiller au respect du délai de sortie qui est
d’un mois à compter de la réception de la réponse sur la demande d’asile. Il
n’a pas pour mission de prendre en charge les dépenses occasionnées par les
demandeurs d’asile déboutés : l’allocation sociale globale (ASG) est
suspendue passé le délai d’un mois après la notification de rejet de la demande
d’asile. De même, il ne peut pas préparer les dossiers en vue de nouvelles démarches :
réouverture du dossier à l’OFPRA, demande d’asile territorial ou demande de
régularisation. La sortie du CADA est un moment difficile pour les
intéressés (notamment pour les déboutés), après un séjour prolongé. A cet
effet, dès le début et tout au long de leur séjour, une préparation à la
sortie du centre (quelle que soit l’issue de la procédure) doit être faite afin
d’atténuer les effets douloureux du départ.
2 – Deux modalités différentes de gestion d’un CADA :
hébergement en foyer ou hébergement éclaté ?
1) Le choix de l’hébergement en foyer : le cas du CADA
APTM de Paris-Bercy . Le CADA APTM de Paris-Bercy
accueille 250 personnes (80 en foyer sur le site de Bercy, 80 en foyer sur le
site Léon Frot et 90 en hébergement éclaté). Pour ses responsables,
l’hébergement éclaté est une conséquence sur Paris de la pénurie de logements
mais leur choix principal reste de loger les demandeurs d’asile dans des
foyers. Ce type d’hébergement permet au service social d’être sur le
lieu de vie des hébergés et ainsi de les voir plus souvent, même pour
des questions anodines. Un self qui fonctionne du lundi au vendredi est présent
sur le site de Bercy. Il y a beaucoup d’animations de groupe
(des repas et des soirées à thème, des comités de résidents qui permettent à
ceux-ci d’échanger entre eux et de devenir « acteurs de leur
quotidien »). Le but du foyer est de tirer avantage de la
multiculturalité, du brassage culturel, pour apprendre à connaître son
voisin, avec qui on partage des lieux de vie communs, alors que le studio peut
parfois offrir la tentation pour la cellule familiale de se replier sur
elle-même ou peut produire un sentiment d’isolement. => Inconvénients :
Equipe sociale sollicitée pour régler des conflits inter-résidents, risque
d’assistanat, possibilité d’une dynamique de groupe qui produit un blocage lors
de la sortie d’une famille de déboutés.
2) Le choix de l’hébergement éclaté : le cas du CADA CASP
de Paris Quand le CADA CASP de Paris a ouvert ses portes en mars 2001,
c’était un foyer de 50 personnes. Beaucoup d’ateliers se faisaient à
l’intérieur du centre. Or les responsables du CADA se sont aperçus que le
relais devenait impossible à passer, que les gens n’allaient pas vers
l’extérieur et qu’ils n’avaient pas toujours envie de participer aux ateliers
prévus. Considérant que le but n’était pas de se
rendre indispensable, ni de faire de l’assistanat, ils ont opté fin
2003 pour des appartements éclatés. Cela permettait selon eux un maintien
de l’autonomie, le respect de la vie privée, un processus identitaire
plus profitable à la famille, une meilleure intégration et un
meilleur rapport avec l’environnement social extérieur. Désormais, l’animation
se fait donc à l’intérieur des bureaux de
3 - La composition des coûts d’un CADA
Les CADA sont des structures hétérogènes, ce qui
entraîne des différences de coûts. => Certains CADA sont
spécialisés dans l’accueil de catégories particulières de populations. Les CADA
peuvent être en résidences ou constitués d’un ensemble de logements répartis.
Le gestionnaire peut être propriétaire (c’est le cas uniquement de
Le financement de l’Etat est apporté sous forme d’une dotation
globale annuelle, qui résulte d’une analyse contradictoire d’un projet
de budget basé sur ces variables. Les crédits d’Etat sont déconcentrés au
niveau des DDASS. Le coût de 24,82 euros par personne et par jour
(base 2005) qui est utilisé pour déterminer l’enveloppe est donc un prix
moyen de référence. => Ce chiffre recouvre l’hébergement et
la nourriture (environ 40 %), l’accompagnement social, le transport vers
l’OFPRA, le financement des éléments de la scolarisation des enfants et le
versement d’une allocation sociale globale pour le financement des petites
dépenses de la vie quotidienne. Les frais de personnel s’élèvent à 40 %
du coût. Enfin, l’amortissement et les frais de structure
constituent les 20 % restants. On notera que par comparaison, une place en CHRS
revient à presque 40 euros.
Un CADA ne peut pas recevoir d’autres subventions
que celles qu’il touche par
III / Les conséquences des politiques de l’Etat sur la
gestion des CADA 1 – D’une gestion de l’attente à une gestion des
sorties
Quelques chiffres En 2004, au CADA APTM de Paris-Bercy, ce sont
284 personnes qui ont été prises en charge pour un séjour d’une durée moyenne
de 180 jours. Le taux de reconnaissance du statut de réfugié pour les hébergés
dans ce CADA était d’environ 65 %. Aujourd’hui, sur 250 personnes hébergées
dans le centre, il y a une vingtaine de dossiers (= personne isolée, couple,
famille) statutaires et une quinzaine de dossiers déboutés. Au niveau national,
il y a une moyenne, qui peut être très différente selon les CADA, de 22 % de
réfugiés et 18 % de déboutés dans les CADA en 2004.
Avec l’accélération des procédures et la présence
constante de statutaires, les objectifs de l’animation en CADA ont évolué.
Il ne s’agit plus seulement de gérer l’attente (proposer des activités pour
occuper les demandeurs d’asile, qui ne peuvent pas travailler) mais bien de
développer le réseau social des hébergés, un réseau mobilisable à la sortie du
centre. Il faut rappeler que plus les délais de sortie des réfugiés sont
courts, plus vite des demandeurs d’asile primo-arrivants peuvent rentrer en
CADA et bénéficier d’un accompagnement spécifique. Cette question est donc un
des enjeux majeurs actuellement.
Le problème des statutaires : pallier l’insuffisance de
CPH Pour les réfugiés statutaires, la sortie d’un CADA est
difficile. D’abord parce qu’il existe une forte pénurie de places en
CPH. Ensuite parce que, même si on leur propose une place en CPH,
celle-ci se trouve souvent dans un lieu éloigné du CADA, ce qui oblige le
demandeur d’asile à reprendre un nouveau départ, à retisser des liens affectifs
dans un autre lieu, donc ce qui produit une nouvelle fois une déstructuration
de la personne. Face à cela, beaucoup de réfugiés refusent d’aller en
CPH. Or, le CADA n’est pas équipé pour insérer une personne
(contrairement au CPH dont c’est la mission), les travailleurs sociaux n’ont
pas forcément les réseaux à même de faciliter la sortie d’un réfugié (pour lui
trouver un travail et un logement notamment), et s’ils l’ont, ils n’ont pas
forcément le temps de s’occuper de l’insertion des réfugiés statutaires, en
plus de l’accompagnement des demandeurs d’asile.
Le problème des déboutés : trouver une solution digne à
la sortie Pour les déboutés, la sortie du CADA est aussi
un moment pénible. C’est la fin des illusions. Ils doivent y être préparés
tout au long du séjour mais le choc est quand même là. La plupart des
CADA essayent de trouver une sortie digne pour les
déboutés : un hôtel digne, une prise en charge par le SAMU social ou par
l’Ordre de Malte, l’utilisation de l’aide au retour (peu fréquente). Les
responsables du CADA, même s’ils ont théoriquement un mois pour les faire
sortir du centre, prolongent tant qu’ils peuvent le séjour afin de ne pas les
mettre à la rue mais si la situation s’éternise, ils doivent être fermes afin
de ne pas créer un précédent.
La vision mécaniste qui consiste à croire que l’accélération des
procédures va entraîner une accélération des flux dans les centres d’accueil
est simpliste. Pour améliorer la fluidité du dispositif d’hébergement, il faut
non seulement augmenter les places en CADA, mais encore s’occuper du relogement
des réfugiés, en augmentant par exemple les capacités des CPH. A défaut, ce
sont les travailleurs sociaux des CADA qui voient leurs missions évoluer sans
en avoir forcément les moyens.
2 – Les associations sont-elles devenues des partenaires ou des
prestataires de politiques publiques pour l’Etat ? La souplesse
associative Pour l’Etat, impliquer les associations dans la gestion du
dispositif d’accueil des demandeurs d’asile est un moyen de s’adapter
aux besoins locaux en déléguant le travail à des professionnels de
terrain. L’avantage pour l’Etat de confier la gestion des CADA à des
associations est que d’une part le statut associatif a davantage de
légitimité aux yeux de la population que ne pourrait en avoir un
service d’Etat et d’autre part qu’elles sont proches à la fois du terrain, des
acteurs, des problèmes et disposent donc davantage de
souplesse que les structures administratives. Les objectifs de
l’administration sont totalement différents de ceux des associations :
l’administration doit faire respecter la loi tandis que les associations se
donnent pour mission de soulager le malheur humain. La vocation et la proximité
des associatifs constituent de réels avantages pour traiter plus efficacement
les problèmes qui se posent aux demandeurs d’asile. Les associatifs font du cas
par cas, écoutent les histoires de chacun, ce que ne peut faire le bureaucrate.
Dès lors, travailler en adoptant une attitude proche et compréhensive justifie
l’efficacité des associatifs auprès des demandeurs d’asile.
Une capacité d’interpellation réelle mais limitée Les
associations conservent une capacité d’interpellation des pouvoirs
publics, comme le prouve leur rôle dans l’augmentation des places de
CADA, mais leur liberté d’action est restreinte car elles
reçoivent leurs subventions en grande partie de l’Etat qui exerce son contrôle
par l’intermédiaire des DDASS. Si une DDASS peut difficilement retirer la
gestion d’un CADA à une association, elle peut en revanche la sanctionner en ne
lui attribuant pas d’autre gestion de CADA.
Un partenariat où l’Etat reste dominant Même si les
associations sont considérées comme des partenaires à part entière
(tous les partenaires institutionnels affirment leur utilité et leur efficacité
et leur rôle tend à augmenter avec leur participation croissante aux
Commissions locales d’admission), elles sont souvent plutôt traitées comme des
prestataires de politiques publiques. En effet, c’est toujours l’Etat
qui définit les modalités de gestion des CADA. Elles doivent exécuter
les circulaires et se contenter des financements attribués .
Cependant, il est à noter que la création du dispositif d’accueil a pris appui
sur des éléments existants antérieurement ; un regroupement d’associations
est souvent à l’origine d’un dispositif local d’accueil .
Ainsi, l’action associative a parfois précédé l’intervention des
pouvoirs publics puisque les associations prenaient déjà en charge
l’accueil des réfugiés dès les années cinquante.
Conclusion : Une dérive possible des CADA ? Pendant
longtemps, les politiques ont considéré que la pénurie de places en centre
d’accueil pouvait avoir un effet dissuasif sur les demandeurs d’asile. Or la
demande d’asile n’a cessé d’augmenter en France depuis la fin des années 1990.
Au contraire, en Allemagne, où l’hébergement est obligatoire dès le début de la
procédure, où les centres d’hébergement sont gérés par les Länder et non le
secteur associatif et où les entrées et sorties du centre sont contrôlées,
cette demande a diminué. Peut-être la proposition n°11 du rapport d’information
n°2448 sur l’évolution des coûts budgétaires des demandes d’asile (hébergement,
contentieux, contrôle aux frontières) (Yves Deniaud, Augustin Bonrepaux -
mission d’évaluation et de contrôle) montre que désormais
6 entretiens in situ + 3 entretiens téléphoniques • Un
responsable de
Bibliographie Ouvrages • Gisti, Guide
de l’entrée et du séjour des étrangers en France, éditions
Articles • F. BOITARD, « L’Etat et les
associations, entre méfiance et allégeance », in Hommes et Migrations,
n°1229, janvier-février 2001, disponible à l’adresse : http://www.hommes-et-migrations.fr/....
• F. BOURGEOIS, S. EBERMEYER et M. SEVIN, « L’hébergement des demandeurs
d’asile à Lyon : pratiques locales et devenir des demandeurs », in Revue
française des Affaires sociales, n°4, oct-déc 2004. • O. BRACHET, « La
dégradation des conditions d’accueil des réfugiés en France », in Problèmes
politiques et sociaux, n° 880, 13 septembre 2002, p. 53, d’après
Olivier Brachet (Directeur de Forum Réfugiés, Lyon.), « La condition du
réfugié dans la tourmente de la politique d’asile », in « Les
frontières du droit d’asile », Hommes et migrations, n° 1238,
juillet-août 2002, pp. 52-56 (extrait). • A. M. CAMDESSUS,
« Déconcentration de la gestion des admissions en CADA et mise en place
d’une mission de péréquation interdépartementale confiée aux préfets de région
(DRASS) », in La lettre de
Publications associatives • APTM, « Le CADA
(Centre d’Accueil des Demandeurs d’Asile) », disponible à l’adresse :
http://www.aptm.fr/htfr/services/ca....
• CANTARA (groupe de Rencontre sur l’Exil et
Documents officiels • Assemblée nationale,
Rapport d’information n°2448 présenté par Mme Marie-Hélène des ESGAULX sur
l’évolution des coûts budgétaires des demandes d’asile (hébergement,
contentieux, contrôle aux frontières), disponible à l’adresse : http://www.assemblee-nationale.fr/1...].
• Assemblée nationale, Rapport n°2568 fait au nom de
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