Les principes d’égalité de traitement et de non-discrimination sont partagés par l’ensemble des pays de l’Union européenne, dont la France, la Belgique et la Grande-Bretagne. Cependant, ces trois pays ont mis en œuvre des politiques publiques de lutte contre les discriminations [1] à des moments différents de leur histoire.

Quels sont les facteurs qui ont contribué à faire de la lutte contre les discriminations basées sur la « race » ou l’origine ethnique une priorité politique ? De quelle nature sont-ils ?

Mon hypothèse est que les politiques publiques de lutte contre les discriminations sont socialement construites : elles ne peuvent être comprises que dans les contextes historique, socio-économique et culturel dans lesquels elles émergent et à travers les enjeux politiques qui le sous-tendent. Mais contrairement à l’Etat-Providence qui se déploie à l’intérieur des frontières étatiques, la lutte contre les discriminations résulte d’un processus de mobilisation sociale et de politiques élaborées à un niveau international et européen, les groupes constituant la mobilisation sociale participant à l’élaboration et influençant ces dernières (Chevallier, 2004).

Dans ce jeu à plusieurs niveaux, je privilégierai celui des acteurs européens, tant l’Union européenne que la société civile, qui ont permis le renouvellement des cadres de pensée et d’action à l’échelle nationale, en permettant la circulation et l’échange des bonnes pratiques. Le contexte européen a permis aussi de « décomplexer » les modèles nationaux en légitimant des réformes qui, dans le seul environnement national n’auraient peut-être pas vu le jour.

À partir d’une étude comparée de la Grande-Bretagne, de la France et de la Belgique, j’aborderai dans un premier temps les différents facteurs internes qui interviennent dans l’élaboration des politiques ; j’exposerai ensuite l’enjeu européen et son apport au niveau national. Puis je brosserai un bilan des différents modèles avant d’ouvrir des perspectives.

Les facteurs internes influençant les modalités du vivre ensemble

Dans les trois pays étudiés, les politiques d’anti-discrimination vont servir de mesures compensatoires aux restrictions apportées à l’entrée et au séjour sur le territoire mais à des temps historiques différents. La priorité donnée à la lutte contre les discriminations participe également de la reconnaissance de la présence pérenne de l’immigré sur le territoire national.

C’est cette conscience précoce de l’installation définitive des immigrés qui a poussé la Grande-Bretagne à mettre la politique d’anti-discrimination raciale au cœur de sa politique de gestion des minorités ethniques (Crowley, 1990 ; Geddes, Guiraudon, 2005) dès les années 1960. Ce pays connaît en effet des flux migratoires importants en provenance des colonies après-guerre ; il doit par ailleurs réagir à l’instrumentalisation du thème de l’immigration par l’extrême droite menée par Powell dès les années 1950.

Les conservateurs et la gauche s’accordent alors pour écarter la question de l’immigration du débat politique même si la politique qu’ils vont adopter le sera en réaction à la montée en puissance du Powellisme (Solomos, 1993). En effet, elle se caractérisera par un contrôle de plus en plus strict des conditions d’entrée et de séjour des ressortissants du Commonwealth et par des restrictions accrues de l’accès à la nationalité britannique (Bleich, 2000).

En contrepartie, est mise en place une législation anti-discrimination raciale, qui, au gré des réformes successives, marque un accroissement grandissant tant des outils juridiques que des champs couverts par la discrimination raciale [2], particulièrement dans les services et à partir de 2000, dans la fonction publique [3]. Le gouvernement britannique envisage aujourd’hui de condamner non seulement l’incitation à la haine raciale mais aussi religieuse [4].

Le modèle britannique s’inspire largement du modèle américain tant dans sa philosophie (promotion de la diversité culturelle) que dans ses modalités d’action [5]. La mise en œuvre de cette politique est assurée par un organisme spécialisé, la Commission for Racial Equality instituée en 1976 et aux pouvoirs d’action importants [6] qui va être intégrée à un nouvel organisme public regroupant tous les motifs de discrimination, the Commission For Equality and Human Rights, au risque de marginaliser la question de la discrimination raciale [7] et de voir diminuer ses moyens de défense des victimes (Cohen, 2005).

La France et la Belgique connaîtront des flux importants d’immigration dans les années 1960, à la faveur des accords de main-d’oeuvre passés avec les pays d’origine des immigrés concernés. Après l’arrêt définitif de l’immigration de travail en 1974, la politique d’immigration suivie dans les années 1980 par les deux pays consistera principalement à favoriser le retour des immigrés dans leur pays d’origine.

Le changement de cap date de la fin des années 1980 et sera dû, dans les deux pays, à la montée de l’extrême droite xénophobe et à la prise de conscience de l’installation définitive des immigrés. La France et la Belgique ressentent alors la nécessité de développer une politique d’intégration des immigrés. Mais les réponses apportées sont divergentes.

La France, en effet, va mettre en place une politique d’intégration reposant sur le principe de la laïcité et le refus de reconnaissance de la catégorisation raciale ou ethnique. Les actions publiques seront color-blind, « conduite par une logique d’égalité et non par une logique de minorités ’ »(Haut Conseil à l’Intégration, rapport 1991) et reposeront sur des droits sociaux généraux et compensatoires (Schnapper,1992). L’intégration individuelle des immigrés devient le leitmotiv des politiques, dans le contexte du débat sur la réforme du code de la nationalité (Simon,1999) et l’anti-racisme consistera durant les années 1980 en une lutte contre l’extrême-droite au détriment d’une lutte contre les discriminations individuelles (Lloyd,1998).

L’ouverture à la problématique des discriminations n’aura lieu que dans la seconde moitié des années 1990 à la faveur du débat européen qui viendra appuyer des revendications nationales déjà présentes, tant au niveau académique [8] qu’institutionnel [9].

Contrairement aux lois britanniques tournées principalement vers la lutte contre les discriminations raciales (Access Racism), l’arsenal législatif français réprime essentiellement les délits d’expression racistes, ainsi que le négationnisme (loi Gayssot de 1990).

La Belgique, quant à elle, prendra une autre voie, fruit d’un compromis entre les positions flamandes et francophones, les premières s’inspirant du modèle néerlandais d’intégration reposant sur la reconnaissance du multiculturalisme, les secondes étant davantage calquées sur le modèle d’intégration à la française, mettant davantage l’accent sur l’égalité de droit et des chances entre les individus (Rea, 1993).

Le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme sera crée en 1993 et l’une de ses missions consistera à activer la loi contre le racisme et la xénophobie du 30 juillet 1981 par le développement d’une jurisprudence et à demander le renforcement de l’arsenal législatif. La loi de 1981 qui punissait pénalement l’incitation publique à agir de manière discriminatoire a ainsi élargi son champ de compétence à la fourniture de biens et de services et aux relations dans l’emploi (loi du 12 avril 1994), à l’interdiction du négationnisme (loi de 1995) et à la déchéance de certains droits politiques (loi du 7 mai 1999).

Le tournant des années 1990 : l’anti-discrimination raciale, enjeu européen

La genèse

La question des discriminations raciales relève pendant longtemps de la compétence exclusive du Conseil de l’Europe [10]. Mais dès 1985, avec la suppression des frontières intérieures, se met en place une politique européenne d’immigration et d’intégration des immigrés dont l’élément central va reposer sur la lutte contre les discriminations (Borillo, 2005).

La thématique de l’anti-discrimination raciale est introduite par les instances européennes par deux moyens : La commande d’études transnationales qui invite les universitaires européens à se pencher sur la problématique [11] ; l’impulsion politique (multiplication des déclarations et recommandations), s’ appuyant sur les différents rapports établis par le Parlement européen et la Commission européenne sur la situation du racisme en Europe et qui préconisent la création d’un cadre commun de lutte contre le racisme au niveau européen [12].

Cet avis est partagé par une partie de la société civile européenne, principalement britannique et néerlandaise, dont l’association SCORE-UK, qui veut maintenir et étendre le modèle britannique de protection contre les discriminations raciales à l’échelle européenne (Neveu, 1994) [13]. Grâce à la Starting Line, qui regroupe des ONG, des juristes et des universitaires, une stratégie politique qui s’appuie sur la proposition d’un cadre légal commun à tous les Etats membres, va être établie (Niessen, 2000). Ce cadre est largement inspiré par les modèles britannique et néerlandais. La stratégie sera payante puisque les directives adoptées par les Etats membres en 2000 s’inspireront largement du modèle proposé.

Les négociations

Les directives européennes de lutte contre les discriminations ont été adoptées en un temps record. Après l’introduction de l’Article 13 dans le Traité d’Amsterdam en 1997 qui fournit à l’UE la base légale qui lui faisait défaut jusqu’alors pour agir contre les discriminations [14], les directives européennes proposées par la Commission seront adoptées en 2000 à l’unanimité [15]. La première, dite directive Race, interdit toute discrimination directe ou indirecte fondée sur le motif d’une prétendue race ou de l’origine ethnique ; la seconde dite Directive Emploi, interdit toute discrimination sur le lieu de travail quel que soit le motif de discrimination.

Le contexte historique de l’époque, à savoir le « facteur Haider » a joué un rôle important : les Etats membres ont en effet eu la volonté de poser un acte fort contre la présence de l’extrême droite au sein du gouvernement autrichien. Enfin, le paquet « anti-discrimination » aurait été rapidement adopté car il correspondait parfaitement à un cadrage politique européen, à savoir la construction d’un marché unique européen et la lutte contre l’exclusion sociale. Une dynamique conjoncturelle s’est donc mise en place sur un sujet, qui dans un autre contexte, aurait conduit à la division et au compromis (Guiraudon, Geddes, 2004).

L’apport européen dans les débats nationaux sur les discriminations

L’outillage juridique : un bilan mitigé

Les directives constituent un enrichissement de l’arsenal juridique national à partir d’instruments proprement européens (introduction de nouveaux concepts juridiques comme la discrimination directe et indirecte, principe du renversement de la charge de la preuve (Latraverse, 2000)).

L’Union européenne introduit également une boîte à outils d’action publique communautaire qui influencent à leur tour les politiques, comme le monitoring, le benchmarking, le mainstreaming (Calvès, 2004).

Cependant les directives peinent à être transposées correctement. En France, si les concepts de discrimination directe et indirecte ont été introduits dans divers textes, ils ne sont accompagnés d’aucune définition. La France et la Belgique n’ont toujours pas institué de protection généralisée contre les représailles à l’encontre des plaignants ou des témoins [16]. En Belgique, la pratique du testing, moyen de preuve autorisé par la loi Anti-discrimination de 2003 et qui permet le renversement de la charge de la preuve, ne peut toujours pas être utilisé faute d’arrêté Royal d’application.

Un apport au niveau des connaissances et des échanges de bonnes pratiques

Le bilan du programme d’action européen de lutte contre les discriminations [17] est plus positif. Il a en effet favorisé le développement des connaissances et la circulation des idées [18].

À l’échelle transnationale, divers réseaux - tels que celui des experts juridiques, des organismes spécialisés nationaux de lutte contre les discriminations (Euroquality) ou des ONG anti-racistes [19], ainsi que le groupe de réflexion sur la collecte de données ou l’Observatoire Européen des phénomènes Racistes et xénophobes (EUMC) participent à la diffusion d’informations et de stratégies de lutte contre le racisme par des publications et des actions de lobbying.

L’information et la sensibilisation d’acteurs-clefs ont été aussi favorisées par la tenue de séminaires spécialisés, comme ceux destinés aux magistrats et aux praticiens du droit, ou généralistes, à destination tant du grand public que des ONG, des autorités publiques, des experts ou des partenaires sociaux.

À l’échelle nationale, différentes actions ont été menées par les Etats-membres. La France a mené par exemple des campagnes grand public contre la discrimination raciale et déclaré la lutte contre les discriminations racistes « grande cause nationale » en 2002 [20]. La Grande-Bretagne a relancé le débat sur les discriminations en procédant à de larges consultations auprès des acteurs-clefs avant de procéder à la transposition des directives [21].

Bilan et perspectives

Bilans nationaux

Alors que les années 1980 et 1990 ont été marquées par une crispation des modèles nationaux d’intégration, les rencontres et les échanges transnationaux des années 2000 ont permis une « dédiabolisation » de ces modèles et à un relatif décloisonnement et des modes de pensée et d’action nationaux.

Ainsi, la Belgique est-elle en train d’élaborer un nouveau projet de loi anti-discrimination directement inspiré du modèle britannique en ce qui concerne les sanctions civiles proposées.

À la suite des attentats survenus à Londres en 2005, et après plus de quarante ans de politique publique basée sur le respect des différences, la CRE Britannique demande au gouvernement de créer une Commission pour l’Intégration, chargée de promouvoir des valeurs communes et l’intégration des minorités ethniques. La France de son côté a mis en place la HALDE, organisme spécialisé dans la lutte contre les discriminations, très inspirée du modèle britannique [22].

Mais si dans les trois pays un renforcement substantiel de l’arsenal législatif et des politiques de lutte contre le racisme et les discriminations s’est produit depuis une vingtaine d’années, il n’a pas empêché le développement de l’extrême droite xénophobe. Les rapports produits par l’EUMC tendent également à montrer que l’on assiste à une recrudescence des violences racistes [23].

De plus, les interrogations sur l’efficacité d’une politique publique de lutte contre les discriminations s’inscrivent aujourd’hui dans le contexte de l’après 11 septembre qui a eu des répercussions sur l’équilibre difficile entre le respect des droits fondamentaux et la lutte contre le terrorisme. La Grande-Bretagne est ainsi particulièrement critiquée pour la mise en oeuvre de la loi relative à la lutte contre le terrorisme, adoptée en 2000. Le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale, organisme dépendant des Nations Unies [24], recommande vivement la révision de la loi qui, en l’état actuel, sur-criminalise les hommes musulmans.

La France, quant à elle, se trouve dans une situation paradoxale : elle a grandement développé ces dernières années les structures [25], les actions et l’arsenal législatif de lutte contre les discriminations raciales [26]. Cet activisme ne va pas sans une certaine confusion. il semble aujourd’hui nécessaire de délimiter clairement les compétences, les objectifs et les moyens de la HALDE, par rapport aux institutions plus anciennes comme la Commission consultative des droits de l’homme ou le Haut conseil à l’intégration. Le CERD souligne par ailleurs l’insuffisance de la connaissance statistique des phénomènes de discrimination ainsi que la nécessité de rendre effective les dispositions de répression contre les actes racistes [27].

En Belgique, certains moyens prévus pour renforcer la lutte contre les discriminations peinent à voir le jour. Ainsi, la lutte contre l’extrême droite, pointée tant par l’ECRI [28] que par le CERD comme une priorité, devait s’accompagner de la suppression de la dotation publique aux partis liberticides. La mise en œuvre effective de cette loi votée en 1999 nécessite un Arrêté royal d’exécution, qui, à ce jour, n’a pas encore été pris.

Perspectives

Au plan européen, dans le contexte de l’après-11 septembre, la lutte contre le racisme ne constitue plus une priorité de l’agenda politique européen. La décision-cadre de lutte contre le racisme, proposée dès 2001 par la Commission européenne, et qui constitue le volet pénal de la lutte contre le racisme, n’a d’ailleurs toujours pas été adoptée par le Conseil européen, faute d’accord entre les Etats membres [29].

On constate aussi une relative dilution de la thématique anti-raciste : l’EUMC a vu ses mandats s’élargir et va devenir l’Agence des droits fondamentaux ; l’actuel programme d’action européen de lutte contre les discriminations sera fondu dans le programme unique à l’ensemble des affaires sociales PROGRESS (2007-2013). Dans les deux cas, on ne peut s’empêcher de regretter la perte de visibilité et de spécificité de la lutte contre les discriminations raciales.

Face à cet « essoufflement » politique européen, il est d’autant plus nécessaire que les pays s’attèlent à une application correcte des lois anti-discrimination nationales et à une mise en œuvre active des droits dans la pratique. 2007 a été déclarée année européenne de l’égalité des chances : elle devrait dès lors donner l’occasion aux Etats de favoriser les actions de sensibilisation et d’information afin de rendre réellement effectives les politiques publiques menées dans le domaine de l’anti-discrimination raciale.

Isabelle CARLES

Chercheure, docteure en droit au sein du Centre METICES-GEM (Groupe d’études et de recherches "Genre et Migration") à l’Institut de Sociologie de l’Université Libre de Bruxelles. Adresse mel : icarles@ulb.ac.be

Université Libre de Bruxelles

Institut de sociologie

Groupe d’études et de recherches Genre et Migration

Avenue Jeanne 44 -1050 Bruxelles

Tel : 32 2 650 37 63
Fax : 32 2 650 33 35
Email : icarles@ulb.ac.be

[1] Je reprendrai ici la définition de la discrimination donnée par Danielle Lochak : « la distinction ou la différence de traitement illégitime, arbitraire, celle que l’on veut proscrire » (voir « La discrimination et la loi du marché « in BORILLO daniel (sld), Lutter contre les discriminations, Ed. La découverte, 2003, pp.11-37

[2] La première loi date de 1965 et sera rapidement complétée par celle de 1968 qui interdit la discrimination dans le domaine de l’emploi et du logement. La loi de 1976 introduira la notion de discrimination indirecte.

[3] La Race Relations (Amendment) Act de 2000 érige en infraction les actes discriminatoires commis dans l’exercice de toutes les fonctions de l’autorité publique, y compris la police et les soumet à des obligations spécifiques en matière de promotion d’égalité raciale. Elle a été complétée par le règlement de 2003 qui élargit le champ de la définition de la discrimination indirecte et effectue un transfert de la charge de la preuve de la victime à l’auteur présumé de l’infraction.

[4] Cf. Racial and religious Hatred Bill 2005, www.publications.parliement.uk.

[5] On pense notamment à la création d’une base de données sur l’origine des personnes, introduite pour la première fois dans le recensement général de la population de 1991.

[6] En dehors de ses activités liées à la promotion de l’égalité des chances, la CRE peut recevoir et instruire des plaintes ; elle possède surtout un pouvoir d’enquêtes sur des faits présumés de discrimination, y compris auprès des administrations.

[7] Cf. : Annual Report of the Commision for Racial Equality , 2004, p.6.

[8] On pense ici aux travaux menés au sein de l’INED par Michelle Tribalat dont l’enquête « Mobilité géographique et Insertion sociale » qui a permis d’établir la réalité factuelle de la discrimination par l’introduction de la variable « immigré » dans la statistique française et aux travaux de l’URMIS.

[9] Le rapport du Conseil d’Etat intitulé « Réflexions sur l’égalité » introduit la possibilité d’une politique de discriminations positives et le rapport du Haut Conseil à l’Intégration de 1998 établit pour la première fois un état des lieux des discriminations en France.

[10] C’est en effet cette institution qui a pour mandat de promouvoir et de sauvegarder le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales reconnue à toute personne sans discrimination.

[11] On pense notamment à l’étude commanditée par the European Fondation of living and working condition en 1994.

[12] Cf. : Evrigenis Report (1985) ; Ford Report (1990), par exemple.

[13] La Commission for Racial Equality joue d’ailleurs un rôle non négligeable dans le débat : en 1991, son président interpelle le Premier Ministre britannique et lui demande de promouvoir l’idée de la création d’une compétence juridique au profit de l’UE afin que cette dernière soit capable de légiférer dans le domaine de l’anti-discrimination raciale (KING).

[14] L’article 13 confère à la Communauté des compétences spécifiques lui permettant de « …prendre des mesures pour combattre la discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, le handicap, l’âge et l’orientation sexuelle… »

[15] Il s’agit de la directive 2000/43/CE du conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique (publiée au JO L 180 du 19 juillet 2000) et de la directive 2000/78/CE du Conseil du 27 novembre 2000 portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail (publiée au JO L303 du 2 décembre 2000).

[16] Voir Réseau européen des experts juridiques en matière de non-discrimination, Le développement de la législation contre les discriminations en Europe, Human european Consultancy and MPG, Septembre 2005.

[17] Il s’agit de la Décision du Conseil 2000/750/CE du 27 novembre 2000 établissant un programme d’action communautaire de lutte contre la discrimination (2001-2006), J.O. n°303 du 02/12/2000.

[18] Voir le rapport d’évaluation établi par la Commission européenne, Evaluation 2005 du Programme d’action communautaire de lutte contre la discrimination, www.europa.eu.int.

[19] L’UE finance notamment le Réseau européen de lutte contre le racisme (ENAR).

[20] Cf. : Le développement de la législation contre les discriminations en Europe, op.cit., p 94.

[21] Voir le document de consultation Towards Equality and Diversity . Implementing the Employment and Race Directives, Cabinet Office, 2001.

[22] La HALDE possède en effet, comme la CRE, des pouvoirs d’enquête, doit assurer la promotion de l’égalité de traitement, et peut faire des recommandations sur toutes les questions liées à la discrimination, identifier et promouvoir les bonnes pratiques professionnelles, coordonner et diriger des études.

[23] Même s’il convient à ce niveau d’être très prudent quant aux comparaisons entre pays. Le rapport EUMC montre en effet un écart impressionnant entre les violences racistes perpétrées en Grande-Bretagne et dans les autres pays européens, écart s’expliquant en grande partie par l’amélioration du relevé statistique de ce type d’infraction par les forces de l’ordre britanniques. En France et en Belgique, le relevé systématique du caractère raciste de certains délits n’est pas effectué.

[24] Voir les Observations finales du Comité pour l’élimination de la discrimination raciale, United Kingdom of Great Britain and Northen Ireland, Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, 10/12/2003, CERD/C/63/CO/11.

[25] On pense ici particulièrement aux CODAC, au GELD, au 114 et au FASIlD.

[26] Le dispositif juridique de droit pénal, de droit civil et administratif a été en effet renforcé notamment à travers la loi n°1006-2001 du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations, la loi du 17 janvier 2002 dite « Loi de modernisation sociale » et celle du 21 novembre 2004 créant la HALDE qui pose l’interdiction de la discrimination directe ou indirecte fondée sur la race et l’origine dans tous les domaines prévus par la directive dite RACE.

[27] Il s’agit des observations finales du Comité pour l’élimination de la discrimination raciale (soixante-sixième session, 21 février-11 mars 2005), crée en 1969 par les Nations Unies, et qui a pour mandat de veiller à l’application de la Convention sur toutes les formes de discrimination raciale.

[28] La Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI), créée au sein du Conseil de l’Europe en 1993, a pour principale mission de lutter contre le racisme par l’élaboration de recommandations de politique générale, la diffusion de bonnes pratiques et la rédaction de rapport annuel dans chaque pays faisant partie du Conseil de l’Europe. Il s’agit ici du troisième rapport sur la Belgique, adoptée le 27 juin 2003.

[29] Les ministres européens de la justice et des affaires intérieures ne sont pas parvenus à un accord sur le texte lors de leur rencontre au Luxembourg en juin 2005. La principale difficulté réside dans la différence de conception et d’importance à accorder à la liberté d’expression (Cf. European Anti-discrimination Law review, Issue N°2, October 2005).