.

« Nous sommes désormais confrontés à un mélange complexe de défis mondiaux qui pourraient engendrer un risque accru de déplacements forcés à l’avenir. Ces défis vont des urgences nouvelles et multiples liées à des conflits dans des points chauds de la planète, à la mauvaise gouvernance, en passant par la dégradation de l’environnement liée au climat qui renforce la compétition pour des ressources rares et par la très forte hausse des prix qui frappe avec une dureté particulière les pauvres et qui est source d’instabilité dans de nombreux endroits », Déclaration d’António Guterres, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés , juin 2008.

L’expression « réfugiés environnementaux » [1] a fait officiellement [2] son apparition en 1985 dans un rapport du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE). Les réfugiés de l’environnement y sont définis comme « ceux qui sont forcés de quitter leur lieu de vie temporairement ou de façon permanente à cause d’une rupture environnementale (d’origine naturelle ou humaine) qui a mis en péril leur existence ou sérieusement affecté leurs conditions de vie » [3].

Depuis, plusieurs appellations (réfugiés écologiques, réfugiés environnementaux, réfugiés climatiques, éco-réfugiés, climate evacue, migrants de l’environnement, personnes déplacées en raison d’une catastrophe naturelle, environmentally displaced persons, etc.) sont employées par les agences onusiennes, les experts, les universitaires, certains Politiques, les ONG et les médias. Or, derrière ces différents termes se cache une réalité complexe et mal connue. On est d’abord confronté à la difficulté d’établir les liens entre les dégradations de l’environnement et les migrations qu’elles suscitent. En effet, les causes migratoires sont complexes en raison de l’interdépendance des motifs de départ (économique, politique, social, écologique, etc.). Ensuite, la scénarisation et la modélisation des migrations en fonction de l’évolution du climat et ses impacts s’avèrent difficiles en raison de la part aléatoire encore importante. On trouve des écarts importants dans les différentes études chiffrées annonçant le nombre de réfugiés environnementaux dans les 50 prochaines années. Selon les études [4], les estimations varient de 150 millions à 1 milliard [5] pour 2050, et ce, en raison notamment de la variété des définitions retenues (réfugiés climatiques, réfugiés environnementaux, personnes déplacées, etc.). Ces chiffres sont contestés [6] car ils ne prennent pas en compte les efforts d’adaptations qui pourraient être faits pour et par les populations concernées. L’importance d’une définition claire et unanimement reconnue sera donc cruciale tant pour la comptabilisation que pour la recherche de solutions politiques ou de protections juridiques pour les « réfugiés environnementaux ».

Depuis une dizaine d’années, on assiste à une multiplication d’actions en tout genre (Appels, Déclarations, Rapports, Recommandations, etc.) militant pour une reconnaissance et une protection des réfugiés environnementaux. La promotion de ce concept questionne, tout comme le contenu de celui-ci. Ne ruine-t-il pas le subtil édifice institué par la Convention de Genève ? Ne bouleverse-t-il pas le droit d’asile ? L’instrumentalisation politique de ce concept ne peut-il pas conduire à un repli sécuritaire de certains États ? Il conviendra de revenir sur les enjeux et les limites de l’utilisation du concept mais aussi sur les questions juridiques qu’il soulève.

Les différentes actions de promotion du concept seront retracées (I) avant de s’appesantir sur les (faibles) potentialités des outils juridiques actuels pour offrir une protection à ces réfugiés (II). Le défi d’une protection juridique soulève d’importantes interrogations d’ordre méthodologique et théorique que l’on relèvera (III) avant de réfléchir à des propositions de protections pour les « réfugiés environnementaux » (IV).

I/ Une multiplication récente d’actions militant pour une reconnaissance et une protection

Durant ces dernières années, plusieurs actions tournées vers la reconnaissance des réfugiés environnementaux ont été conduites aussi bien par les populations concernées ou leurs représentants, que par des ONG, des institutions ou encore des universitaires à des fins à la fois d’expertises, de recherches, d’informations et de sensibilisations politiques.

Des actions de sensibilisation au lobbying politique

Les actions très médiatiques [7] menées à l’égard de l’État de Tuvalu (petit archipel du Pacifique menacé de disparaître avec la montée des eaux) sont des initiatives de sensibilisation [8]. En effet, des associations spécialisées et des représentants des Tuvaluens ont souhaité informer la Communauté internationale en insistant sur la probable disparition de leur archipel en raison des conséquences des changements climatiques et en recommandant surtout la ratification urgente du Protocole de Kyoto. En 2002, les pouvoirs publics de Tuvalu ont pensé s’engager, avant d’y renoncer, dans un grand procès international en attaquant les principaux émetteurs de gaz à effet de serre (Australie). Aujourd’hui, les habitants de Tuvalu sont souvent présentés par les médias comme les « premières victimes des changements climatiques », les premiers réfugiés du climat. Cette mobilisation permet notamment à l’État de Tuvalu de continuer à percevoir un certain nombre d’aides internationales et de bénéficier de programmes de développement propre [9]. Jusqu’à présent, les tuvaluens ne se sont pas trop mobilisés pour une reconnaissance internationale des réfugiés climatiques étant donné qu’ils ne veulent, pour la plupart, pas partir de leur archipel et préfèrent donc défendre des stratégies d’adaptations des îles.

Des actions émanant des ONG ou d’associations écologistes ou de défense des droits de l’Homme ont milité en faveur d’une protection pour les réfugiés de l’environnement. Ainsi, l’association « Living Space for Environnemetal Refugee » (LISER) a été créée pour promouvoir une reconnaissance et une protection pour les réfugiés environnementaux, et a lancé en 2004 : « The Toledo initiative on environmental refugees and ecological restoration » [10]. En 2007, l’ONG « les Amis de la Terre - Australie » a publié un document [11] de vulgarisation visant à reconnaître les réfugiés climatiques et à expliquer les effets des changements climatiques sur certaines populations particulièrement exposées. De même, en mai 2007, l’ONG Christian Aid a sorti un rapport intitulé « Human tide, the real migration crisis » [12] sur les futures migrations internationales en annonçant le chiffre spectaculaire d’un milliard de migrants forcés d’ici 2050.

Des actions de « lobbying politique » relativement isolées ont également été menées avec pour objectif de reconnaître une protection pour les réfugiés climatiques en droit. Le Parti travailleur Australien a appelé à réfléchir en 2006 à un « droit d’asile environnemental » [13]. En juillet 2007, la Sénatrice Kerry Nettle (Parti écologiste australien) a proposé en vain d’amender la loi sur l’immigration en demandant que soit créée une nouvelle catégorie de visa (Climate refugee Visa) qui permettrait d’accueillir 300 personnes par an de Tuvalu et d’autres îles du Pacifique. En juin 2008, le Président Anote Tong de Kiribati, a rencontré Penny Wong, Ministre australienne des changements climatiques et de l’eau, pour lui demander d’ouvrir les frontières aux éventuels réfugiés environnementaux des îles du Pacifique. En Europe, des actions politiques ont également été portées. Ainsi, en 2004 deux députés écologistes Marie-Anne Isler Béguin et Jean Lambert ont sans succès proposé au vote du Parlement européen une « Déclaration sur la reconnaissance d’un statut communautaire des réfugiés écologiques » [14]. En 2006, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a présenté une motion pour une recommandation sur les réfugiés écologiques [15]. Depuis, la Commission sur les migrations, les réfugiés et la population du Conseil de l’Europe réfléchit à un projet de Convention européenne sur les réfugiés environnementaux [16]. De même, devant le Sénat Belge, alors qu’une proposition de Résolution visant à la reconnaissance dans les Conventions internationales du statut de réfugié environnemental a été présentée en 2006 [17], une prochaine Résolution est en court d’élaboration. Le 11 juin 2008, Hélène Flautre (Présidente de la Sous Commission aux droits de l’Homme du Parlement européen) a organisé une conférence internationale à Bruxelles. Cette initiative a été clôturée par l’adoption par le groupe politique des Verts/ ALE d’une Déclaration sur les migrations climatiques [18] à destination des institutions européennes. Ces dernières n’ont pas encore abordé la question, les réflexions sont en cours. Ainsi, en mars 2008, Javier Solana (Haut Représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité) et la Commission européenne ont établi un document à l’attention du Conseil européen intitulé « changements climatiques et sécurité internationale » [19]. C’est donc vers une approche sécuritaire (atteinte à la sécurité humaine) [20] que la question des « migrations dues à des facteurs environnementaux » [21] semble désormais s’orienter, prolongeant ainsi les travaux engagés par le Conseil de sécurité des Nations-Unies qui a tenu son premier débat sur les changements climatiques et leurs implications pour la sécurité internationale en 2007.

En définitive, toutes ces actions visent à sensibiliser tant l’opinion publique que les Politiques sur les impacts humains et notamment les déplacements de populations menacées par les conséquences des changements climatiques. Elles poussent également les gouvernants à se positionner et à agir pour une reconnaissance et une protection des réfugiés environnementaux. Les pays du Nord sont particulièrement silencieux sur ces questions, trop crispés par les enjeux actuels de rationalisation des politiques migratoires et les discours sécuritaires. On peut d’ailleurs s’interroger sur l’impact de ces actions de lobbying, de sensibilisation et d’éveil nécessaire des consciences qui peuvent pourtant s’avérer contre-performantes dans un contexte de fermeture des frontières.

Des actions de recherches et d’expertises

La littérature scientifique [22] sur les migrations environnementales est traversée par une division entre spécialistes de l’environnement et des migrations, qui adoptent des positions souvent conflictuelles [23] quant aux réponses politiques à apporter. Depuis quelques années, les experts et les universitaires -toutes disciplines confondues- se sont, surtout, focalisés sur les débats autours des termes et des définitions. Faut-il parler de « migrants », de « réfugiés », de « déplacées » ou simplement de mobilité ou d’exode, etc. ? Faut-il réduire le débat autour des réfugiés du climat (victime des changements climatiques) ou inclure les réfugiés environnnementaux ou écologiques (victimes des catastrophes naturelles, des projets de développement, des catastrophes industrielles, etc.) ?

En 2005, des juristes français spécialisés en droit de l’environnement (membres du CIDCE [24] et du CRIDEAU [25]) ont lancé l’Appel de Limoges [26] pour clôturer un colloque sur la reconnaissance d’un statut international pour les réfugiés écologiques. De même, fin 2007, un rapport intitulé « Towards a global governance system to protect climate refugees » [27] a été rendu par un groupe d’universitaires et d’experts proposant à la réflexion une véritable gouvernance mondiale pour les réfugiés climatiques. Un programme de recherches (Each for [28]) et des experts de l’Université des Nations Unies ont publié également un certain nombre de documents [29] sur les déplacements des populations dus à la dégradation de l’environnement. Fin 2007, le groupe d’experts du WBGU a également mis en évidence, dans un rapport intitulé « Climate Change as a Security Risk » [30], la question des déplacements climatiques par le biais de la sécurité internationale.

Les agences onusiennes [31] (HCR, PNUE, PNUD) ont fait appel à des experts pour évaluer la question. Ces dernières préfèrent focaliser le débat sur les « personnes déplacées » plutôt que d’évoquer les termes de « réfugié climatique » qui, selon elles (notamment le HCR), constitue un abus de langage puisque le concept juridique de « réfugié » désigne les seuls bénéficiaires de la Convention de Genève relative au statut de réfugié. Enfin, en janvier 2008, à son tour l’Organisation Internationale des Migrations (OIM) a publié un rapport sur les migrations et les changements climatiques [32]. L’OIM a ainsi élaboré une « définition de travail » en retenant les termes de « migrants environnementaux » c’est à dire « les personnes ou groupes de personnes qui, pour des raisons impérieuses liées à un changement environnemental soudain ou progressif influant négativement sur leur vie ou leurs conditions de vie, sont contraintes de quitter leur foyer habituel ou le quittent de leur propre initiative, temporairement ou définitivement, et qui, de ce fait, se déplacent à l’intérieur de leur pays ou en sortent  » [33].

Cette accélération récente d’études, de rapports, d’expertises et de recherches révèle combien une partie de la communauté scientifique réfléchit à cette thématique complexe en marge de tout relais de la part des gouvernants. Certaines de ces études insistent sur la nécessaire reconnaissance juridique et donc l’émergence d’une nouvelle catégorie de réfugiés de laquelle découlerait une protection juridique. Quid du droit actuel pour protéger ces réfugiés environnementaux ?

II/ Les obstacles du droit à offrir une protection juridique

Un rapide panorama des insuffisances des instruments juridiques permet de montrer les limites actuelles du droit à offrir une protection directe et opérationnelle aux réfugiés environnementaux.

Inadaptation de la Convention de Genève

Les textes « spécialisés » relatifs aux étrangers et aux réfugiés, muets sur la question, sont globalement décevants.

Selon la définition de l’article 1er A de la Convention de Genève, le réfugié est celui qui craint « avec raison d’être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques (…) ». Il n’y existe aucune référence directe aux victimes de catastrophes ou dégradations environnementales. Même le critère d’« appartenance à un groupe social » semble difficilement [34] applicable. Le statut de réfugié conventionnel n’a été reconnu que très exceptionnellement pour des motifs quasi exclusivement environnementaux.

Par ailleurs, la notion de « persécution » sera difficile à défendre au sens de la Convention de Genève, hormis peut-être le cas des victimes de dégradations environnementales dues aux conflits armés (agent orange) ou celles résultant « d’un choix de développement » des autorités étatiques (construction d’un grand barrage sans relogement des populations). Le caractère individuel de la reconnaissance du statut de réfugié écarte les menaces générales de persécutions, seule la crainte de persécutions personnelles peut être retenue. Il sera certainement difficile d’apporter la preuve du caractère personnel des « violences » dues aux catastrophes écologiques, elles ne pourront donc pas entrer dans « l’esprit » du texte de la Convention de Genève.

La Convention de Genève est fortement marquée par la nature interétatique du droit international et le respect des souverainetés nationales. Ainsi, un État accorde la protection internationale seulement aux personnes qui ont quitté leur pays, c’est-à-dire uniquement celles qui n’ont plus de protection étatique. Dès lors, les personnes déplacées à l’intérieur de leur pays d’origine en raison d’une catastrophe ou dégradation environnementale ne relèveraient pas du champ d’application de la Convention de Genève, et ce, même si le pays touché ne peut leur apporter de protection adéquate.

Enfin, la Convention de Genève est surtout basée sur une approche individualiste des motifs d’exil du réfugié. Or, l’approche prima facie (collective, par groupe) paraît plus adéquate face aux situations d’urgence que connaîtront la plupart des réfugiés environnementaux.

En définitive, la Convention de Genève a été adoptée dans un contexte d’après-guerre et par conséquent dans un contexte migratoire bien différent de celui d’aujourd’hui. Progressivement de nouvelles causes d’exil sont apparues [35]. La dislocation des États Nations et la multiplication des guerres civiles et ethniques ont changé les migrations internationales. Parallèlement à cela, depuis les années 70, une prise de conscience sur la nécessité de protéger la planète a émergé ; le besoin de protéger des personnes fuyant des sécheresses, une catastrophe naturelle et / ou industrielle, s’est peu à peu imposé. Mais ce n’est finalement que très récemment, au début des années 90 que la question du refuge pour des raisons écologiques est apparue comme une urgence, et ce alors que l’exil pour des raisons écologiques existe depuis le début de l’humanité [36].

Insuffisance du droit communautaire

Le « réfugié de l’environnement » ne trouve pas non plus de protection dans les directives issues de la communautarisation de la politique d’asile. La directive « qualification » de 2004 sur le statut de réfugié conventionnel et la protection subsidiaire [37] n’offre pas de potentialités d’extension aux « réfugiés environnementaux ». Seule éventuellement une lecture très extensive de la récente protection temporaire [38] communautaire en cas d’afflux massif de déplacés offerte aux ressortissants extra-communautaires pourrait, en cas de grave crise écologique, organiser un accueil sous condition en Europe, si cette dernière était amendée. Ce qui est peu probable étant donné les actuelles négociations sur l’asile en Europe.

La portée relative des autres textes internationaux

D’autres textes régionaux relatifs aux réfugiés ont été adoptés à la suite de l’évolution des migrations internationales. Ainsi, pour le continent africain, la Convention de l’OUA d’Addis-Abeba du 10 septembre 1969 [39] et dans une certaine mesure la Déclaration Carthagène sur les réfugiés de 1984 pour l’Amérique centrale ont élargi les motifs de reconnaissance de la qualité de réfugié en instituant la possibilité de reconnaître toute personne qui a été victime « d’une agression, d’une occupation extérieure, d’une domination étrangère ou d’événements troublant particulièrement l’ordre public dans une partie ou une totalité de son pays d’origine ou du pays dont elle a la nationalité  » [40]. Cette large définition permet d’envisager une protection en cas d’un afflux massif de personnes déplacées. Les termes « événements troublant particulièrement l’ordre public » pourraient offrir une « piste » d’extension de la définition conventionnelle au profit des « réfugiés environnementaux ». Toutefois, si ces textes paraissent exploitables, leur effectivité relative, la diversité des cas de refuge écologique ainsi que le nombre important de personnes déplacées en Afrique et en Amérique centrale pour des raisons écologiques relativisent l’application réelle de ces instruments aux réfugiés environnementaux.

Notons que le rôle du HCR n’est pas encore à la hauteur pour offrir une protection aux réfugiés environnementaux car ses compétences, encore limitées, ne permettent pas d’apporter une assistance systématique à des personnes déplacées à l’intérieur de leur pays d’origine (même si ses compétences se sont récemment élargies sur ce plan). La protection des personnes déplacées internes n’est toujours pas reconnue par le droit international positif. Cette notion de « personnes déplacées » a été simplement définie par la doctrine [41], une protection effective reste donc à construire…

Par ailleurs, si le « droit international humanitaire moderne » né des Résolutions n° 43/131 du 8 décembre 1988 [42] et n° 45/100 du 14 décembre 1990 [43] offre des pistes d’assistance aux victimes de catastrophes naturelles, il ne saurait actuellement répondre [44] à un véritable droit à l’assistance de toutes les victimes de catastrophes ou dégradations écologiques. De même, un grand nombre d’instruments internationaux sur le secours international en cas de catastrophes existe, notamment des traités, des résolutions, des directives, des codes et des modèles mais ce cadre réglementaire international, de plus en plus connu sous l’appellation de « lois, règles et principes applicables aux actions internationales en cas de catastrophe » (International Disaster Response Laws (IDRL), comporte des failles sur lesquels il faut réfléchir pour proposer leurs dépassements. Ce travail a débuté [45] sous l’égide de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant- Rouge (IFRC).

Enfin, dans les textes internationaux des droits de l’Homme, aucune protection directe ne peut être offerte aux réfugiés environnementaux. Dans les textes relatifs aux droits individuels, civils et politiques [46], il existe surtout des protections de l’individu face aux arbitraires de l’État. Les demandes de protections des Hommes victimes de dégradations de l’environnement n’y trouvent pas leur place. Dans les textes relatifs aux droits collectifs, économiques et sociaux [47], il peut être fait des liens avec les réfugiés environnementaux avec le droit à l’alimentation, le droit au logement. Toutefois, ces droits souffrent d’application effective dans le droit interne des États. Les droits de la troisième génération [48], les droits de l’environnement (les « droits de solidarité ») protégent l’environnement de façon sectorielle (l’eau, l’air, la biodiversité) et commence à peine à aborder la protection intégrée de l’environnement. En somme, seule la Convention internationale de lutte contre la désertification de 1994 a très clairement et directement mentionné un lien entre les atteintes à l’environnement et les conséquences migratoires dans son préambule et dans quelques articles. Toutefois, elle n’offre pas pour autant un statut et une protection spécifique aux personnes déplacées en raison de la désertification. Elle établit un simple constat sans droit ou statut pour ces populations.

Protection nationale anecdotique

Dans le droit national des États, certaines protections spécifiques existent en cas de forces majeures, de catastrophes naturelles. Par exemple, le Danemark a prévu une protection pour les réfugiés de Tchernobyl ; le Canada a offert quelques titres de séjour pour les membres des familles résidant au Canada victimes du tsunami et les États-Unis ont mis en place une protection temporaire pour les victimes du cyclone Mitch. La Nouvelle Zélande et l’État de Tuvalu ont lancé un partenariat (le programme « Pacific Access Category ») pour accueillir des travailleurs migrants Tuvaluens. Toutefois, ce programme est basé sur une migration économique et non environnementale.

III/ Les difficultés à dépasser pour offrir une protection

Le défi d’une protection soulève la question des causes migratoires peu ou mal connues et celle de la variété des migrations. Par ailleurs, certaines limites du droit international constituent un frein important pour construire une protection juridique à la hauteur de l’enjeu.

Des causes migratoires mal connues et une multiplicité de migrations

La variété des causes [49] de migration environnementale est telle qu’il est difficile d’envisager une protection « englobante ». Les causes de vulnérabilité des populations sont particulièrement délicates à recenser tant elles sont multiples et complexes. En effet, les causes « écologiques », politiques et socio-économiques qui conduisent au déplacement des populations sont multiples et complètement imbriquées et interdépendantes. C’est souvent un faisceau d’éléments qui poussent à partir. Or, ces causes restent encore peu étudiées. Seul le programme européen « Each For » financé par la Commission européenne a lancé une vaste étude des liens entre les migrations et l’environnement. Par ailleurs, une importante réunion [50] internationale a regroupé de nombreux d’experts et chercheurs, les 9 et 11 octobre à Bonn, pour faire un bilan de ces premières études sur les migrations liées à l’environnement. Néanmoins, il reste actuellement difficile d’établir un lien de causalité et d’aboutir à une typologie exhaustive des causes de départ. Ainsi, l’adoption d’un consensus sur une définition claire des réfugiés environnementaux demeure une réelle difficulté.

Les destinations des personnes sont également très importantes, puisqu’elles n’entraînent pas les mêmes conséquences en droit. D’abord, le départ forcé peut donner lieu à un déplacement « interne ». Le « réfugié environnemental » est alors une personne déplacée à l’intérieur d’un État. Par exemple, le refuge interne est très fréquent lors d’inondations, la migration est alors simplement périurbaine, locale, régionale. Dans de ce cas, les déplacés internes sont sous la protection et donc sous la souveraineté de l’État d’appartenance. Se pose alors la question de la pertinence et de la faisabilité d’un statut international du réfugié de l’environnement capable de protéger ce type de réfugié tout en respectant le principe de droit international de non-ingérence. Ensuite, la migration peut être « inter-étatique », c’est à dire avec le franchissement d’une frontière internationale, seule une protection internationale pourrait être, dans ce cas, envisagée. Or, la mise en place d’un statut international du réfugié de l’environnement soulève une interrogation générale sur la capacité du droit international public à construire un instrument juridique véritablement protecteur pour ces réfugiés.

Un droit international inadapté

L’état actuel du droit international ne semble pas encore à la hauteur pour proposer une protection ou un statut aux réfugiés environnementaux véritablement contraignant et donc efficace. En effet, les limites [51] du droit international des réfugiés ainsi que celles du droit international humanitaire moderne basé sur le respect de la souveraineté des États et sur le principe de non-ingérence et du droit international de l’environnement ne permettent pas encore d’envisager une protection ambitieuse. Monique Chemillier-Gendreau [52] a montré que la nature « contractuelle » du droit international public poserait de sérieux obstacles à une protection effective des réfugiés de l’environnement. Par ailleurs, l’absence de responsabilité étatique au plan international constitue également un frein. Selon elle, l’élaboration d’un droit erga omnes serait une des solutions à envisager. Ce droit contraignant à l’égard de tous les États permettrait d’engager les responsabilités étatiques en cas de non-respect des engagements internationaux ou d’actes dommageables à l’environnement. Il permettrait aussi d’offrir un statut contraignant pour les réfugiés environnementaux que les États s’engageraient à octroyer et à respecter. En définitive, les limites structurelles du droit international semblent être un principal frein à la mise en place d’une protection spécifique et internationale ; elles devront être dépassées pour offrir une protection à la hauteur de ces nouveaux enjeux.

Plusieurs questions se posent ensuite plus largement. De quelle nature doit être cette protection : assistance sur place ? Aide humanitaire ? Protection internationale unique ou plutôt protection locale, régionale, continentale, etc. ? Statut avec un panel de droits et de libertés permettant de trouver refuge dans un autre pays ? Accueil temporaire lorsque l’environnement d’origine présente une résilience suffisante ? Programmes de relocalisation ou d’installation ? Face à ces multiples formes d’assistance a priori envisageables, se pose plus largement la question de la nécessité d’une gouvernance mondiale pour les « réfugiés environnementaux »… Ainsi, devra-t-on penser et créer un fond spécifique, des organismes compétents, un comité de suivi de l’assistance internationale, etc.

La protection des « réfugiés environnementaux » passera donc certainement par l’adaptation, l’invention de concepts et par la création de nouveaux mécanismes juridiques adaptés à cette complexité.

IV/ Des propositions de protections à discuter

Plusieurs propositions de protections sont ici retracées. Elles ne sont pas exhaustives et présentent toutes autant d’avantages et que d’inconvénients.

Renforcer la protection des personnes déplacées internes ?

Renforcer la protection des personnes déplacées à l’intérieur de leur pays d’origine [53] permettrait de donner à cette notion une valeur effective en droit international positif et pousserait ainsi les États à insérer dans leur législation des obligations d’accueil pour les personnes déplacées internes (plan d’évacuation, installation provisoire, droit à l’assistance et à la non-discrimination de l’aide, respect des spécificités locales, protection des camps, possibilité d’envisager un retour raisonnable ou une re-installation dans d’autres régions, etc.). Cette piste aurait l’avantage d’offrir une protection à toutes les personnes déplacées internes quel que soit le motif de déplacement et surmonterait la difficulté d’une définition non encore consensuelle des réfugiés environnementaux. En revanche, elle aurait pour inconvénient de diluer la protection des réfugiés environnementaux dans celle des personnes déplacées internes et de ne pas permettre de faire émerger des responsables (le volet « justice climatique » pourrait néanmoins se construire en parallèle). Demeure toutefois le problème de l’effectivité de ce droit et de sa mise en œuvre difficile (car très coûteuse) dans les pays pauvres particulièrement exposés et vulnérables aux changements climatiques et aux catastrophes.

Ajouter un protocole à la Convention de Genève ?

Cette idée a été développée au colloque de Limoges en 2005 et aux Maldives [54] en 2006. Le principal avantage d’un amendement de la Convention de Genève réside dans son application qui serait mise en œuvre facilement puisque les États parties à la Convention de Genève ont mis en place un système de reconnaissance déjà opérationnel (exemple de l’OFPRA en France). En revanche, un tel mécanisme ne permettrait pas d’inclure les déplacés internes. Or, il n’est pas certain que les réfugiés environnementaux arrivent à franchir les frontières et invoquent avec succès cette nouvelle protection. Par ailleurs, l’application de la Convention de Genève par les organismes de reconnaissance des pays du Nord est depuis quelques années très restrictive, en conséquence il est peu probable que cette solution offre une protection « massive » surtout dans un contexte de repli et de fermeture des frontières. De surcroît, ce protocole ne ruinerait-il pas le subtil édifice conventionnel et par conséquent la logique déployée par le droit international des réfugiés d’après guerre ? Ne risque-t-on pas de bouleverser le droit d’asile avec une nouvelle catégorie de réfugié ? Enfin, la mise en place d’un tel protocole occulte la question de la responsabilité politique, écologique et économique à l’origine des déplacements. Il faudra imaginer un mécanisme de responsabilité à côté de cette protection.

Construire une convention internationale spécifique ?

L’idée de créer une nouvelle Convention internationale est séduisante, elle a été développée dans la thèse de Véronique Magniny [55] et au colloque de Limoges en 2005 [56]. Une Convention spécifique et autonome présenterait l’avantage de définir les obligations des États pour accueillir les réfugiés environnementaux. Pour être pertinente, il faudrait qu’elle dépasse les limites de la Convention de Genève. C’est à dire qu’elle offre une protection « englobante » qui protège tous les réfugiés environnementaux dans le pays d’origine (ce qui semble peu probable au regard du principe de droit international de non-ingérence) et hors du pays avec une approche prima facie (par groupe). Elle devrait pouvoir fixer des règles coutumières de non-refoulement ou d’accueil temporaire. On pourrait imaginer une protection à durée variable avec des protections différentes dans le temps selon les catastrophes, les résiliences des milieux ou les stratégies d’adaptations. Toutefois, un tel texte serait difficile à négocier, à écrire et à ratifier au regard du droit international actuel, du contexte de restriction des politiques de l’asile, de la fermeture des frontières et de la complexité des causes environnementales. Par ailleurs, si cette Convention était adoptée, sa mise en œuvre effective risquerait de rester lettre morte en raison des lourdes obligations qui pèseraient sur les États parties, notamment sur les pays pauvres. La députée suédoise Tina Acketoft, rapporteuse auprès de la Commission « Migration, Réfugié, Population » du Conseil de l’Europe sur les réfugiés écologiques s’est prononcée en faveur d’une Convention ; un rapport sur la question est d’ailleurs à l’étude [57].

Développer une protection « bilatérale » ?

Avant de mettre en place une protection globale, une protection bilatérale pourrait être envisagée par exemple pour l’île Tuvalu. La disparition soulève d’importantes interrogations aussi bien politiques que juridiques en raison de la disparition d’un État Nation. Disparition qui porte atteinte au principe de la souveraineté des États et aux droits des ressortissants pourtant protégés par l’article 13 § 2 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (DUDH) « toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays », par l’article 15 de la DUDH « toute personne ne peut être privée arbitrairement de sa nationalité » ou encore par l’article 12 § 4 du Pacte international des droits civils et politiques « nul ne peut être arbitrairement privé du droit d’entrer dans son propre pays ». Cela soulève par ailleurs la question d’une nouvelle forme d’apatridie et celle de la survivance d’un État alors que son territoire disparaît physiquement. Il s’agirait d’offrir à ces premiers réfugiés des changements climatiques un accueil régi par un accord bilatéral pensé et ratifié avant la catastrophe. Une sorte de protection anticipée qui serait un exemple de manifestation d’une solidarité d’un État voisin à l’égard d’un État menacé de disparaître. Cet accord poserait une politique préétablie d’accueil (nombre de personnes accueillies, droits offerts, lieux d’accueil, droit au travail, respect de la culture locale, de la langue, reconnaissance des traditions, etc.). L’instauration d’un tel accord serait sans aucun doute la solution la plus pragmatique néanmoins elle présente certaines limites. En effet, pourquoi faire peser le « fardeau » de l’accueil uniquement sur le pays voisin ? La charge de l’accueil risque de peser lourdement sur le pays voisin et ainsi conduire à des blocages politiques dans les négociations à moins que la communauté internationale décide de répartir la charge financière que représente l’accueil de ces populations. De surcroît, en décidant unilatéralement de la destination d’accueil, on prive le réfugié du choix de son futur lieu de migration. Enfin, un tel accord sera difficile à négocier et à conclure en raison de l’inégalité qui pèse entre les parties.

Les propositions du Global Governance Project [58]

Un groupe de chercheurs propose d’offrir une protection aux seuls « réfugiés climatiques », c’est-à-dire aux personnes qui ont quitté immédiatement ou sont sur le point de quitter dans un futur proche leur lieu de vie en raison d’une soudaine ou graduelle altération du milieu naturel causée par l’un des trois impacts dus aux changements climatiques suivant : conséquences de l’augmentation du niveau de la mer événement climatique extrême (cyclones, tempêtes), sécheresse, raréfaction de l’eau. Ils souhaitent que soit créée une protection sui generis avec une reconnaissance légale du concept de réfugiés climatiques grâce à l’adoption d’un Protocole sur les réfugiés climatiques qui serait annexé à la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques de 1992. Ce texte tournerait autour de cinq principes : Principe de relocalisation ou réinstallation, Principe de la réinstallation plutôt que de la protection temporaire, Principe de droits collectifs offerts aux populations locales, Principe d’assistance internationale à l’intérieur des États, Principe de la répartition internationale du fardeau de l’accueil. Un comité exécutif de reconnaissance et de réinstallation des réfugiés climatiques veillerait à l’application effective de ce protocole grâce à l’instauration d’un fond spécifiquement crée (Climate Refugee Protection and Resettlement Fund – CRPRF). Le principal avantage d’une telle solution est qu’il lie la protection des réfugiés environnementaux à la responsabilité des États dans les changements climatiques. Toutefois, ce projet présente l’inconvénient de réduire la catégorie des réfugiés à protéger en n’offrant une protection internationale qu’aux réfugiés climatiques. Pour ces derniers, leur définition reste encore à construire, elle suscitera les mêmes débats que ceux des réfugiés environnementaux.

Au-delà de ces pistes de protections envisageables, des nouveaux concepts juridiques [59] peuvent être débattus pour ouvrir des pistes de réflexions : celui de « l’assistance écologique » [60] ou « ingérence écologique » [61], du « droit d’asile environnemental », de la « force majeure », de la notion « d’État défaillant », de « justice climatique » ou de « responsabilité de protéger » [62],, etc.

La problématique du refuge environnemental soulève des questions fondamentales qui tiennent à la fois aux limites de nos concepts juridiques, aux carences du droit international et aux capacités de la Communauté internationale à relever les enjeux globaux. La gestion de ces migrations climatiques ou environnementales passera certainement par un bouleversement de nos acquis politiques et juridiques. Seule une démarche véritablement innovante et créatrice permettra à la Communauté internationale de trouver des solutions efficaces aux crises globales qui menacent notre planète.

[1] On appelle ici « réfugiés environnementaux » les personnes qui migrent pour un motif écologique, même si le terme de réfugié est réservé en droit aux personnes qui obtiennent le statut de réfugié au sens de la Convention de Genève.

Cet article est une synthèse de plusieurs articles publiés : COURNIL Christel, « Quelle protection juridique pour les réfugiés écologiques », in Les journées d’études du GISTI, Quel statut pour les réfugiés environnementaux du 17 décembre 2007, Paris, juin 2008, p. 18-23 ; « Vers une reconnaissance du « réfugié écologique ? Quelle(s) protection(s) Quel(s) statut(s) ? », Revue du droit public, juillet-août 2006, n° 4, pp. 1035-1066. COURNIL Christel et MAZZEGA Pierre, « Réflexions prospectives sur une protection juridique des réfugiés écologiques », Revue Européenne des Migrations Internationales, 2007, (23), 1, pp. 7-34 et « Catastrophes écologiques et flux migratoires : Comment protéger les « réfugiés écologiques » ? », Revue européenne de droit de l’environnement, n° 4, décembre 2006, pp. 417-427.

[2] Pour l’apparition du concept dans la littérature scientifique : cf. GEMENNE François, « Migration et environnement, état des savoirs sur une relation méconnue », in Les journées d’études du GISTI, Quel statut pour les réfugiés environnementaux du 17 décembre 2007, Paris, juin 2008, p. 5-11.

[3] Rapport rédigé par EL-HINNAWI Essam, Environmental refugees, PNUE, 1985, Nairobi, 41 p. (Traduit de l’anglais).

[4] Cf. les évolutions des chiffres de MYERS Norman, « Environmental Refugees in a Globally Warmed World », BioScience, Vol. 43, N° 11, décembre, 1993, pp. 752-761 ; « Environmental refugees », Population and environment, vol. 19, N° 2, November, 1997, pp. 167-182 ; « Environmental refugee : a growing phenomenon of the 21st century », Philosophical transaction : Biological Sciences, 357 (1420), 2002, pp. 609-613.

[5] CHRISTIAN AID REPORT, Human tide, the real migration crisis, May 2007, 28 p.

[6] GEMENNE François, op. cit., p. 7.

[7] Gilliane LE GALLIC, Christopher HORNER, Nuages au Paradis, documentaire, ETC, 55 minutes, 2004 ; Agnès SINAÏ, Frédéric CASTAIGNEDE, Yves BILLY, Paradis Perdus, les derniers jours de Tuvalu, documentaire produit par Arte, CERIMES, 51 minutes.

[8] Voir à cet égard VERHAEGHE Laure, Les réfugiés environnementaux : obstacles à la reconnaissance anticipée d’un statut juridique. Le cas de Tuvalu, Mémoires de M1, IEP de Lille, 2007, pp. 20-34. Action des 43 petits États en développement (Alliance of Small Island States AOSIS).

[9] Le programme « Small is beautiful » de l’association Alofa Tuvalu, http://www.alofatuvalu.tv/index.html

[10] Stuart M. LEIDERMAN, Harry WIJNBERG, The Toledo initiative on environmental refugees and ecological restoration, 9-10 juillet 2004 (http://www.liser.org/)

[11] A citizen’s guide to climate refugees (http://www.liser.org/Citizen’s%20Guide_2007_small.pdf)

[12] CHRISTIAN AID REPORT, Human tide, the real migration crisis, May 2007, 28 p.

[13] Bob SERCOMBE, Labor calls for international coalition to accept climate change refugees, 2006.

[14] Déclaration au Parlement européen pour un statut communautaire de réfugié écologique du 6 avril 2004.

[15] Motion pour une Recommandation sur la question des réfugiés de l’environnement de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe, 2006.

[16] Cf. intervention de Daniel DUCARME, membre de la Commission sur les migrations, les réfugiés et la population du Conseil de l’Europe, député fédéral belge, in Actes de la conférence du 11 juin 2008 au Parlement européen sur les Migrations climatiques, Publication des Verts, Alliance Libre Européenne, p. 22.

[17] Proposition de résolution du Sénat Belge visant à la reconnaissance dans les Conventions internationales du statut de réfugié environnemental, 2006.

[18] Déclaration sur les migrations climatiques, in Actes de la conférence du 11 juin 2008 au Parlement européen sur les Migrations climatiques, Publication des Verts, Alliance Libre Européenne, p. 4-5.

[19] Document établit par le Haut Représentant et la Commission européenne à l’attention du Conseil européen sur les changements climatiques et la sécurité internationale, Bruxelles, 14 mars 2008, doc. S113/08, 11 p.

[20] Extrait du Rapport p. 2 : « Il faut voir dans les changements climatiques un multiplicateur de menace qui renforce les tendances, les tensions et l’instabilité existantes. Le principal défi réside dans le fait que les changements climatiques menacent d’accabler des États et des régions déjà fragiles et exposés aux conflits. Il importe d’être conscient que les risques n’ont pas seulement un caractère humanitaire, ils ont aussi une dimension politique et de sécurité qui a une incidence directe sur les intérêts européens. Par ailleurs, conformément à la notion de sécurité humaine, il est clair que de nombreuses questions relatives à l’impact des changements climatiques sur la sécurité internationale sont liées entre elles, ce qui nécessite de formuler des réponses globales ».

[21] Extrait du Rapport p. 4 : « Ceux qui sont déjà en butte à de mauvaises conditions sanitaires, au chômage ou à l’exclusion sociale sont plus vulnérables aux conséquences des changements climatiques, qui pourraient provoquer des migrations entre les pays ou en leur sein, ou les amplifier. Selon les Nations unies, on dénombrera d’ici 2020 des millions de migrants « environnementaux », ce phénomène s’expliquant essentiellement par les changements climatiques. Certains pays extrêmement vulnérables aux changements climatiques demandent déjà que les migrations dues à des facteurs environnementaux soient reconnues au niveau international. Ces migrations pourraient se traduire par une augmentation du nombre de conflits dans les régions de transit et de destination. L’Europe doit s’attendre à une augmentation substantielle des pressions migratoires ».

[22] Voir le dernier numéro : De la Revue Migrations Forcées, Climate change and displacement, n° 31, 80 p.

[23] GEMENNE François, op. cit.

[24] Centre International de Droit Comparé en l’Environnement.

[25] Centre de Recherches Interdisciplinaires en Droit de l’Environnement, de l’Aménagement et de l’Urbanisme.

[26] Appel de Limoges sur les réfugiés écologiques, 23 juin 2005 (http://www.cidce.org/).

[27] BIERMANN Frank et BOAS Ingrid, (2007) Preparing for a Warmer World, Towards a Global Governance system to Protect Climate Refugees, Global Governance Project, november 2007, 39 p.

[28] http://www.each-for.eu/

[29] Fabrice RENAUD, Janos J. BOGARDI, Olivia DUN, Koko WARNER, Control, Adapt or Flee : How to Face Environmental Migration ?, InterSecTions, Publication Series of UNU-EHS, No. 5/2007.

[30] WBGU, Climate Change as a Security Risk, november 2007, pp. 204-207.

[31] Voir sur la question la thèse de Karen Elizabeth McNAMARA, The Politics of « environmental refugee » Protection at the United Nations, Thesis presented to the University of New South Wales, Sydney, Australie, 2006, 361 p.

[32] BROWN Oli, Migration and Climate Change, IOM, Geneva, 2008, 64 p.

[33] OIM, Séminaire d’experts sur la migration et l’environnement, 2008, p. 26.

[34] Dans sa décision du 15 mars 2000 (Mme Drannikova, n° 185837, publiée aux Tables du Recueil Lebon), le Conseil d’État a estimé que les victimes de la catastrophe nucléaire de Tchernobyl ne constituaient pas un « groupe social » au sens la Convention de Genève.

[35] Cf. sur ce point la Déclaration de Niebla sur la revitalisation de la protection des réfugiés, 1er décembre 2001.

[36] « De tout temps, l’homme s’est déplacé vers des lieux plus cléments pour sa survie lorsque la nature devenait trop contraignante. Dans ce cas, la migration est initiée et gérée par le groupe pour maintenir l’équilibre entre le nombre d’habitants et les possibilités du milieu. Elle est utilisée comme facteur de régulation des surplus démographiques ou « soupapes de sûreté » face aux tensions d’ordres divers, notamment écologiques.(…) Toutefois, en cas de destruction ou dégradation durable de l’environnement biophysique, la migration peut se transformer en une mobilité forcée qui se traduit par une rupture, une cassure dans le fonctionnement du groupe, au lieu d’en assurer la continuité et la reproduction. Associé à la prise de conscience internationale d’un environnement de plus en plus menacé, une nouvelle catégorie de migrants forcés est apparue récemment les « réfugiés de l’environnement » ou « réfugiés écologiques. », GONIN Patrick. et LASSAILLY-JACOB Véronique, « Les réfugiés de l’environnement, une nouvelle catégorie de migrants forcés ? », REMI, 2002, (18) 2, p. 139.

[37] Directive 2004/83/CE du Conseil, du 29 avril 2004, concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, JOUE, 30 septembre 2004, L 304/ 12.

[38] Directive 2001/55/CE du Conseil, du 20 juillet 2001, relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil, JOCE L 212, 7 août 2001, pp. 12-23. Voir à cet égard les analyses d’Aurélie LOPEZ, « The protection of environmentally-displaced persons in international law », Environmental Law, Vol. 37, 2007, p. 365-409.

[39] Convention de l’OUA régissant les aspects propres aux problèmes de réfugiés en Afrique, 1001 UNTS, entrée en vigueur le 20 juin 1974.

[40] Article 1er § 2 de la Convention de l’OUA.

[41] En 1998, M. Francis DENG (ancien représentant du Secrétaire général des Nations Unies pour les personnes déplacées) a proposé la définition suivante de la personne déplacée : « Les personnes déplacées sont des personnes ou des groupes de personnes qui ont été forcés ou contraints à fuir ou à quitter leur foyer ou leur lieu de résidence habituel, notamment en raison d’un conflit armé, de situations de violence généralisée, de violations des droits de l’homme ou de catastrophes naturelles ou provoquées par l’homme ou pour en éviter les effets, et qui n’ont pas franchi les frontières internationalement reconnues d’un État ». E/CN.4/1998/53/add.2. 11 février 1998 (instrument non contraignant).

[42] Résolution n° 43/ 131 adoptée par l’Assemblée générale des Nations-Unies, le 8 décembre 1988 relative à l’assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et situation d’urgence du même ordre.

[43] Résolution n° 45/ 100 adoptée par l’Assemblée Générale des Nations-Unies, le 14 décembre 1990 relative à l’assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et situation d’urgence du même ordre.

[44] Cf. nos analyses COURNIL Christel et MAZZEGA Pierre, op. cit., REMI, 2007, (23), 1, pp. 7-34.

[45] http://www.ifrc.org/what/disasters/...

[46] Déclaration Universelle des droits de l’Homme, Pacte international relatif aux droits civils et politiques, etc.

[47] Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.

[48] Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (1992) ; Protocole à la Convention sur le climat dit Protocole de Kyoto (1997), etc.

[49] Pour une classification des causes : KEANE David, (2004) « The environmental causes and consequences of migration : a search for the meaning of « environmental refugees », Georgetown international environmental law, volume 16, pp. 214-215. SUHRKE A. et VISENTIN A., (1991) « The environmental Refugee : a new approach », Ecodecision, pp. 73-74.

[50] http://www.efmsv2008.org

[51] Cf. nos analyses détaillées sur les limites : COURNIL Christel et MAZZEGA Pierre, op. cit., REMI, 2007, (23), 1, pp. 7-34.

[52] Cf. CHEMILLIER-GENDREAU Monique, « Faut-il un statut international de réfugiés écologique ? », Revue européenne de droit de l’environnement, 2006, pp. 446-453.

[53] Brookings Institution-Université de Berne, (2005) Projet sur le déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays, Faire face au problème du déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays : cadre normatif précisant les responsabilités des États, 41 p. (http://www.brookings.edu/fp/project...)

[54] First meeting to discuss Protocol on environmental refugees : recognition of environmental refugees in the 1951 Convention and 1967 Protocol relating to the status of refugees, 14 et 15 août 2006, Maldives.

[55] MAGNINY Véronique, Les réfugiés de l’environnement, hypothèse juridique à propos d’une menace écologique, Thèse de droit (dact.), Université de droit, Paris, Panthéon Sorbonne, 1999, 645 p.

[56] Un groupe de juristes formalise actuellement un projet de Convention sur les déplacés environnementaux.

[57] https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=...

[58] BIERMANN Frank et BOAS Ingrid, op. cit.

[59] Pour plus de détail, voir nos analyses COURNIL Christel et MAZZEGA Pierre, op. cit., REMI, 2007, (23), 1, pp. 7-34.

[60] LAVIEILLE Jean-Marc, « L’assistance écologique », Revue européenne de droit de l’environnement, décembre n° 4, 2006, pp. 400-412.

[61] BACHELET Michel, L’ingérence écologique, éd. Frison-Roche, 1995, 304 p.

[62] Roberta COHEN, « The Burma Cyclone and the responsability to protect », Myanmar, Natural Disasters, Global Governance, United Nations, Asia, août, 2008. http://www.brookings.edu