Faculté de droit de Paris V

Année universitaire 2002-2003

D.E.S.S. ADMINISTRATION
DES COLLECTIVITES LOCALES

QUELLE POLITIQUE D’ACCUEIL POUR LES MINEURS ISOLES ETRANGERS EN France ?

1975-2003
Rôles et places des collectivités locales
 dans la définition d’une  politique publique

Mémoire présenté et soutenu publiquement
pour l’obtention du D.E.S.S. – Promotion 2003

par

Julien, Guilhem, BLANC

JURY :

-	M.  François GAUTIER, président et directeur de recherche, Professeur associé à l’Université de Paris V – René DESCARTES.
-	M.  Bernard POUJADE, Assesseur, Professeur à l’Université de Paris V- René DESCARTES.

QUELLE POLITIQUE D’ACCUEIL POUR LES MINEURS ISOLES ETRANGERS EN France ?

1975-2003
Rôles et places des collectivités locales
 dans la définition d’une politique publique

L’Université René DESCARTES ne saurait être tenue responsable du contenu de ce mémoire. Les opinions émises par l’auteur n’engagent que celui-ci. 

REMERCIEMENTS :

Je souhaite ici remercier mes directeurs de mémoire, pour l’attention qu’ils ont bien voulu porter à notre mémoire et pour leurs conseils. 

Je remercie également tous les personnels de la Direction de l’Enfance et de la Famille du Conseil général de Seine- Saint- Denis et les personnes qui travaillent à l’accueil des mineurs isolés, quelle que soit leur institution et qui nous ont ouverts grand leurs portes, avec chaleur et générosité. 

Merci enfin aux  personnes qui m’ont aidé à mettre en forme ce mémoire, je pense ici à Alice, à ma grand-tante, et à mes parents, qui m’ont également soutenu par leur présence. 

AVANT- PROPOS :

 Nous avons écrit ce mémoire dans l’espoir d’apporter modestement notre pierre à l’immense édifice que constitue la construction d’une politique d’accueil des mineurs isolés, en retraçant l’historique de ces accueils et en nous focalisant sur la répartition des compétences Etat – Conseils généraux, et sur le rôle et la place des collectivités locales dans ce champ d’action. 
	
Nous souhaiterions partager le résultat de nos recherches avec l’ensemble des personnes qui ont contribué, directement ou indirectement, à l’élaboration de notre mémoire (chercheurs, éducateurs, consultants, personnels des ASE, journalistes spécialisés dont nous avons repris les articles, directeurs du CAOMIDA, du LAO, du SSAE, ADRI, DPM…), afin de leur donner la possibilité, s’ils le jugent nécessaire ou s’ils le souhaitent, de rectifier, compléter ou commenter cette recherche.

Nous avons également choisi de poser les questions auxquelles nous n’avions pas de réponse, en espérant trouver ensuite une réponse. Tous retours, rectifications ou précisions sont les bienvenues et peuvent être envoyés par Internet (julienguilhem.blanc@laposte.net) et faire l’objet d’une diffusion par ce biais.  Les réflexions contenues dans ce mémoire n’engagent que leur auteur.

La taille de cette étude s’explique par la durée de la période étudiée (30 ans). Il nous semblait utile de nous inscrire dans ce temps long pour essayer de dégager des récurrences et analyser les facteurs d’intégration ou d’exclusion de ce public dans les dispositifs de protection de l’enfance. L’inscription dans le temps long nous permet en outre de comprendre les différentes interprétations ou discussions actuelles sur la répartition des compétences entre l’Etat et les Conseils généraux. L’analyse n’avait, à notre connaissance, pas été tentée en ces termes et sur cette période. 

 Nous avons tenté d’utiliser des concepts tirés de la science politique, de la sociologie des organisations et du droit des collectivités locales, tout en analysant les contextes historiques présidant à l’arrivée de ces mineurs isolés. Nous avons souhaité et apprécié ce « mélange des genres », qui nous semblait fécond. 

Liste des abréviations 
Vocabulaire de l'immigration et de l'intégration, http://www.ac-nice.fr/cefisem/lexique/indexlexique.htm#cilpi
ADRI : Agence pour le développement des relations interculturelles, http://www.adri.fr 
ANDASS : Association Nationale des Directeurs de l’Action Sanitaire et Sociale
APS : autorisation provisoire de séjour
ASE : service d’Aide Sociale à l’Enfance, France, Conseil général.
AVRE : association pour les victimes de la répression en exil, http://www.avre.org/ 
CADA : centre d'accueil pour les demandeurs d'asile (1991)
CAOMIDA : Centre d’Accueil et d’Orientation pour mineur isolé demandeur d'asile (France Terre d'Asile)
CHRS : centre d'hébergement et de réadaptation sociale 
CICR : Comité International de la Croix Rouge, http://www.icrc.org/fre 
Cimade : service oecuménique d'entre aide, www.cimade.org 
CEDH : Convention Européenne des Droits de l’Homme
CIDE : Convention Internationale des Droits de l’Enfant
CMU : Couverture Maladie Universelle, http://www.cnamts.fr/san/pra/sompra3.htm 
 CNA : commission nationale d'admission
C.N.C.DH : Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme
C.N.I.P.I. : Conseil National pour l'Intégration des Populations Immigrées
COMEDE : Comité Médical d'Aide aux Réfugiés, hôpital du Kremlin Bicêtre.
CPAM : Caisse Primaire d'Assurance Maladie
CPER : Contrat de plan Etat- Région 
CPH : centre provisoire d'hébergement des réfugiés 
C.R.I.P.I. : Commission régionale pour l'intégration des populations immigrées
CRR : commission de recours de réfugiés
CRS : Center for Refugee Studies (Toronto), http://www.yorku.ca/crs/ 
DAPHNE : programme de l’Union Européenne contre la violence à l’encontre des femmes, des jeunes, des enfants de rue
DASES : Direction de l’Action Sociale, de l’Enfance et de la Santé (à Paris)
DEI : Droit de l’Enfance International
DDASS : Direction Départementale des Affaires Sanitaires Sociales
DDTEFP : Directions départementales du travail et de l'emploi
DPM : Direction de la Population et des Migrations, Ministère de l’emploi et de la solidarité, http://www.sante.gouv.fr/htm/publication/dpm/rapp_00/chap3.htm, http://www.sante.gouv.fr/htm/publication/dpm/etudes/listetudes/listetudes.htm 
ECRE : European Council on Refugees and Exiles, Conseil de l’Europe, http://www.ecre.org/ 
F.A.S.I.L.D: Fonds d'Action Social contre les Inégalités et la lutte contre la Discrimination.
FER ; Fonds européen pour les réfugiés, http://www.european-refugee-fund.org/framesets/indexNewsF.htm 
FSU : Forum sur la Sécurité Urbaine (le Conseil de l’Europe a participé ) sa création. 
FTDA : France Terre d'Asile, http://www.france-terre-asile.org/index1024.htm 
GISTI : Groupe d'information et de soutien des immigrés, http://www.gisti.org/bienvenue/index.html 
HCR : Haut Commissariat des Nations Unis pour les Réfugiés, http://www.unhcr.ch/french/fwelcome.htm 
HRW : Human Right Watch, http://www.hrw.org 
IASFM : International Association for the Study of Forced Migration, http://141.13.240.13/~ba6ef3/iasfm.htm 
ICFR : International Federation of the Red Cross and Red Crescent Societies, http://www.ifrc.org/fr/index.asp 
ICRC : International Committee of the Red Cross, http://www.icrc.org 
IDP : Internally Displaced Persons (Global IDP Project, Norvège), http://www.idpproject.org/ 
IGAS : Inspection Générale des Affaires Sociales
IOM : International Organization for Migration, http://www.iom.int 
IQF : injonction à quitter le territoire français
JSR : Jesuit Refugee Service, http://www.jesref.org/refugie/index.htm 
LAO : Lieu d’Accueil et d’Orientation des mineurs isolés, Croix rouge française
LCHR : Lawyers Committee for Human Rights, http://lchr.org 
Nations Unies, http://www.un.org/french/fretxt.shtml 
OMI : Office des Migrations Internationales, Direction de la population et des migrations au ministère de l'Emploi et de la solidarité, http://www.omi.social.fr/omi/omiw.nsf/(vuepage)/F0SOMI?OpenDocument 
OFPRA : office français de protection des réfugiés et apatrides, Ministère des Affaires Etrangères (1952), http://www.france.diplomatie.fr/actu/article.asp?ART=7019 
Palestine-Net : Palestine Web Directory, http://www.Palestine-net.com/palestine.html 
PESE : Programme en Faveur des Enfants Séparés (HCR, Save the Children)
REMI : Réseau Euro-méditerranéen sur les Mineurs Isolés
RI : Refugee International, http://www.refintl.org/cgi-bin/ri/index 
RSC Refugee Studies Centre Queen Elisabeth House,Oxford, programme d’étude et de recherche sur les réfugiés et les migrations forcées, http://www.rsc.ox.ac.uk/ 
SSAE : Service social d'aide aux émigrants et SSI (International)
U.S. Committee for the Refugees, http://www.refugees.org 
The World-Wide Web Virtual Library on Migration and Ethnic Relations, http://www.ercomer.org/wwwvl/

Introduction

Les médias et les pouvoirs publics se sont emparés de la question des « enfants des rues » que l’on rencontre depuis peu en France dans les grandes agglomérations. L’attention des médias se focalise surtout sur le pillage des parcmètres, et l’utilisation de ces mineurs par les réseaux de prostitution, voire parfois sur les difficultés rencontrées par les services judiciaires et ceux de l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE) dans l’accueil et la protection de ces mineurs. 

La présence de ces enfants, désormais désignés comme des « mineurs étrangers isolés », est devenue un sujet de société. L’errance de ces enfants dans la rue choque l’opinion et devient un sujet d’ordre public, ces mineurs commettant parfois des actes de petite délinquance. 

Ils constituent « un véritable défi pour les institutions administratives et judiciaires de protection de l’enfance ». La justice des mineurs et les dispositifs de protection de l’enfance sont présentés et se présentent en effet comme relativement démunis devant ces mineurs dont on ne connaît ni la famille, ni le domicile, ni l’identité exacte, et parfois pas la langue ou la culture.

Pourtant la question de l’accueil, de l’admission, de la protection et de l’insertion des mineurs isolés n’est pas nouvelle. La notion de mineurs étrangers isolés est en effet apparue dans les années 1970, avec l’arrivée des boat people et des demandeurs d’asile du Sud-Est asiatique. 
 	
Comment peut-on expliquer le relatif désarroi exprimé par les acteurs de la protection de l’enfance face à l’accueil, l’orientation et l’insertion éventuelle d’un public qui n’est, de prime abord, plus un public inconnu depuis   trente ans et qui s’inscrit dans une catégorie juridiquement bien définie (celle des mineurs isolés) ?

•	Les Conseils généraux pris dans la mondialisation des flux migratoires :

Une comparaison des flux de mineurs étrangers isolés accueillis et des problématiques de ces mineurs isolés éclaire le relatif désarroi des conseils généraux, des juridictions spécialisées dans la protection de l’enfance et des éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse. La notion de mineur isolé, bien que juridiquement cohérente et parfaitement définie, peut recouvrir en fait une multiplicité de situations personnelles et une grande diversité dans les parcours et les nationalités  des mineurs isolés accueillis. 

On constate en effet depuis 1975 un accroissement du nombre des nationalités d’origine des mineurs étrangers isolés accueillis et une diversification des problèmes que connaît le public accueilli, ce qui n’est pas sans accentuer la difficulté du travail des acteurs de la protection de l’enfance.  

Dans les années 1970, un dispositif d’accueil, ponctuel (1979-1992), spécifiquement dédié à l’accueil des mineurs étrangers isolés indochinois, a fonctionné alors que la protection de l’enfance était encore entièrement sous la conduite, la responsabilité et le financement de l’Etat et de ses services déconcentrés en matière d’action sociale, les Directions Départementales des Affaires Sanitaires et Sociales (les DDASS). 

Mais ce dispositif a aussi prouvé son efficacité et sa capacité à fonctionner après que les lois de décentralisation aient transféré une partie de la responsabilité de la protection de l’enfance aux conseils généraux et à un de leur service, l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE). Le dispositif restait néanmoins conduit et financé par l’Etat, en dérogation au droit commun de la protection de l’enfance et au vu de la spécificité des besoins du public à accueillir et du caractère exceptionnel de cet accueil. 

L’accueil des mineurs isolés du sud-est asiatique a été organisé par l’Etat qui a su coordonner les actions des différents acteurs de la protection de l’enfance et dégager les moyens techniques et financiers pour l’accueil de ce public nouveau et particulier. Cela concernait l’accueil d’urgence des mineurs étrangers isolés primo-arrivants sur le territoire français, mais aussi le financement du placement de long terme, effectué à la sortie du mineur du dispositif d’accueil d’urgence.

 	Cette action bien que ponctuelle et spécifique à la prise en charge des mineurs étrangers isolés indochinois uniquement, fut pensée en termes globaux et visait spécifiquement le public nouveau des mineurs étrangers isolés. 

La crise humanitaire qui a secoué l’ex Yougoslavie a aussi provoqué un afflux de mineurs sans représentants légaux sur le territoire national français, mineurs que les institutions sociales françaises ont accueillis. Un dispositif spécifique d’accueil a également été mis en place par l’Etat.

•	Champ historique et contenu de l’étude

Il semble pertinent de retenir une période d’approximativement trente ans pour étudier notre sujet (1975-2003). Si la notion de mineurs étrangers isolés apparaît en Europe dès la Première guerre mondiale et qu’elle réapparaît lors de la Seconde guerre mondiale, c’est l’arrivée des réfugiés indochinois sur le territoire français en 1975 qui l’inscrit durablement sur l’agenda de la scène politique française. 

L’arrivée de mineurs isolés indochinois sur le territoire français et la découverte par les services de la protection de l’enfance d’un nouveau public ont entraîné la mise en place de dispositifs d’accueil de ces mineurs étrangers isolés et la production de normes d’encadrement (circulaires, texte de loi).
 	Le législateur et le gouvernement visaient ainsi à garantir un minimum de coordination des différents acteurs de la protection de l’enfance intervenant dans l’accueil de ces mineurs et à assurer la satisfaction des besoins spécifiques à ces derniers, ou communs à tous les mineurs accueillis dans les dispositifs de protection de l’enfance.   

Les dispositifs spécifiques à l’accueil des mineurs étrangers isolés indochinois concernaient leur accueil (hébergement, prise en charge sanitaire, lancement des démarches administratives et éducatives), l’évaluation de leur situation (recherche de la famille et regroupement familial éventuel) et leur orientation (placement des mineurs étrangers isolés en France dans un établissement adapté aux capacités et besoins du mineur). 

Ce dispositif d’accueil pour mineurs étrangers isolés, spécifique aux mineurs étrangers isolés indochinois arrivés entre 1979 et 1992, a constitué une expérience et a, de par l’ampleur des moyens et des acteurs mobilisés, constitué un précédent qu’il est indispensable d’étudier pour comprendre les revendications actuelles des Conseils généraux et l’état de confusion relative qui règne en matière de répartition des compétences. 
 
Les acteurs définissant en 2003 les dispositifs de protection de l’enfance (chefs de service des ASE…) ont en effet parfois vécu l’accueil de ces mineurs étrangers isolés indochinois, ou étaient en fonction à cette période et y ont participé. Le dispositif mis en place pour cet accueil et la répartition des compétences et des charges Etat / conseils généraux / associations qui ont été retenus à l’époque constituent donc un précédent et une référence qui sont logiquement ancrés dans l’esprit de ces acteurs.  

 	Notre étude portera donc tout d’abord sur la répartition des compétences et des charges qui a prévalu lors de la construction de ce dispositif d’accueil, d’évaluation et d’orientation des mineurs étrangers isolés indochinois, puis ultérieurement  bosniaques. 

L’Etat avait reconnu le caractère exceptionnel de l’arrivée de ces mineurs dans les dispositifs de protection de l’enfance. Le gouvernement a en effet considéré que la prise en charge et l’accueil de ces mineurs relevaient de la solidarité nationale et que des mesures exceptionnelles s’imposaient au vu des problèmes relatifs à l’intégration de ces mineurs. 

Le gouvernement français est intervenu en 1986 pour ajouter des dispositions et un dispositif dérogatoire au droit commun de la protection de l’enfance pour les mineurs indochinois.
Le gouvernement de l’époque avait alors accepté de prendre en charge financièrement et techniquement l’accueil, l’évaluation et l’orientation de ces mineurs isolés, et cela même après que les lois de décentralisation aient transféré aux conseils généraux les charges et les compétences en matières d’accueil et de protection de l’enfance non délinquante,  le 1er janvier 1984. 

Nous étudierons ensuite l’équilibre retenu en matière de répartition de compétences et de charges entre les acteurs de la protection de l’enfance, ainsi que les dispositifs ou les solutions qui ont été définis et retenus depuis 1975 pour les mineurs isolés non-indochinois ou non-bosniaques. 

Ces mineurs isolés ont pu se voir accueillis dans les dispositifs de droit commun de la protection de l’enfance, mais aussi dans des dispositifs spécifiques répondant plus précisément à leurs besoins (suite à la création en 1999 et en 2002 de 2 foyers spécifiques : le Lieu d’Accueil et d’Orientation –LAO- et le Centre d’Accueil et d’Orientation pour Mineurs Isolés Demandeur d’Asile –le CAOMIDA). 

•	Le droit commun de la protection de l’enfance a été appliqué pour les mineurs isolés non- indochinois ou non-bosniaques

Suite à la diminution des flux de mineurs étrangers isolés indochinois et à l’arrêt du dispositif spécifique aux mineurs étrangers isolés indochinois, et hormis l’arrivée de mineurs étrangers isolés bosniaques (et peut être du Kosovo ?), aucun dispositif global d’accueil, d’évaluation et d’orientation des mineurs isolés n’a été mis en place par l’Etat. 

Or les acteurs de la protection de l’enfance ont à nouveau été confrontés à l’accueil d’un nombre croissant de mineurs étrangers isolés depuis 1992.

Le cadre décentralisé, en l’absence d’intervention étatique de coordination et de soutien financier des acteurs de la protection de l’enfance, s’est révélé peu propice à l’apparition d’une politique globale et coordonnée d’accueil et de protection de ces mineurs. Cet accueil a pu reposer uniquement sur un nombre limité d’acteurs de la protection de l’enfance qui étaient confrontés en première ligne à l’arrivée des mineurs étrangers isolés de par leur position sur le territoire français et leur inscription dans les réseaux de transport du « système monde ». 

Les Conseils généraux se sont retrouvés en situation de désarroi face à l’accueil de ce public, et, faute de réponse de l’Etat et malgré les demandes d’intervention, ils ont dû se résoudre à intégrer ces mineurs dans les dispositifs de droit commun de la protection de l’enfance. 

Les mineurs étrangers isolés sont des mineurs qui sont au croisement des législations, et le traitement administratif et juridique de leur situation relèvent d’une pluralité d’acteurs (préfecture, ASE, Office Français de Protection des Réfugiés et Demandeurs d'asile (OFPRA), brigade des mineurs, justice des mineurs, protection judiciaire de la jeunesse, éducation nationale…). 

Ces institutions et leurs dispositifs n’ont pas été pensés pour l’accueil des mineurs étrangers isolés. 
 La mise en place d’une réponse adaptée à la situation de chaque mineur étranger isolé dans les dispositifs de droit commun a donc nécessité la coordination et la mobilisation de l’ensemble de ces acteurs, ce qui a entraîné des difficultés de coordination entre les différents acteurs de la protection de l’enfance. Le manque de coordination ou les différends entre ces acteurs produisent des déficits de protection préjudiciables aux mineurs isolés. 

•	Les Conseils généraux intègrent difficilement ce public dans leur dispositif de droit commun

La pertinence des dispositifs de droit commun de protection de l’enfance pour l’accueil des mineurs étrangers isolés a en outre été remise en cause par les conseils généraux et les associations d’accueil et de conseil aux étrangers qui ont réclamé une intervention de l’Etat. 

Le système de droit commun de la protection de l’enfance, dans un cadre décentralisé (les conseils généraux gérant et prenant en charge les services de l’ASE), a   montré ses limites. La protection des mineurs isolés s’est en effet vu dépendre de contingences politiques et géographiques locales, en l’absence d’intervention financière et de circulaires étatiques.

Les modalités d’entrée dans ces dispositifs et les comportements des acteurs de la protection de l’enfance à l’égard de ce public seront en outre étudiés. Notre regard portera particulièrement sur les disparités territoriales de traitement de ces mineurs, disparités qui peuvent apparaître choquantes, l’enfance considérée comme en danger devant, en théorie mais surtout en pratique, relever d’un traitement égalitaire sur l’ensemble du territoire national. 

Nous verrons que ces disparités de traitement ont pu résulter du silence de l’Etat sur la question du traitement judiciaire de l’accueil des mineurs étrangers isolés mais aussi d’absence d’action forte et coordonnée des acteurs de la protection de l’enfance, les dispositions et le cadre de droit commun de la protection de l’enfance atteignant rapidement leurs limites dans un cadre décentralisé. La protection de l’enfance en danger a ainsi pu être localement exposée à des contingences politiques ou géographiques. 

Les acteurs de la protection de l’enfance ont du   accueillir au sein de leur dispositif de droit commun de protection de l’enfance ces mineurs souvent en situation irrégulière, en l’absence de position et d’engagement financier ou technique de l’Etat. 

Suite à un long travail de mobilisation et de problématisation, les associations et les Conseils généraux (et l’on pense notamment au Conseil général de Seine-Saint-Denis) ont réussi à provoquer l’inscription de la question de l’accueil des mineurs isolés sur l’agenda gouvernemental et à provoquer l’attribution de moyens par l’Etat  pour soulager le Conseil général de Seine-Saint-Denis et innover en proposant des dispositifs d’accueil spécifiques aux mineurs isolés, et cela quelle que soit leur nationalité (création du CAOMIDA et du LAO). 

Ces dispositifs spécifiques et permanents, ainsi que l’accueil des mineurs étrangers isolés dans les dispositifs de droit commun de la protection de l’enfance, ont cependant rapidement montré leurs limites, tant en ce qui concerne la quantité de mineurs isolés qu’il leur est possible d’accueillir (« limites quantitatives »   ) qu’en ce qui concerne leur efficacité (« limites qualitatives » ou incapacité à vaincre, dans le cadre décentralisé, les réticences des Conseils généraux pour placer ces mineurs dans un autre département).

•	Les mineurs isolés, se trouvent à la charnière entre les logiques des politiques migratoires et des politiques de protection de l’enfance

L’analyse de ces phénomènes migratoires particuliers auxquels sont confrontés les acteurs de la protection de l’enfance française éclaire aussi  la nature des contraintes et des pressions qui pèsent sur les acteurs et les dispositifs de protection de l’enfance qui doivent admettre, protéger, renvoyer ou insérer ces mineurs en fonction de la situation familiale et individuelle du mineur, mais aussi de la situation politique et sociale dans le pays d’origine du mineur et des raisons ayant provoqué la migration et des filières et réseaux mafieux ou clandestins dans lesquels peut être inséré le mineur. 

Les logiques étatiques présentes dans le champ des politiques migratoires entrent parfois en contradiction avec les logiques de la protection de l’enfance. Les mineurs étrangers isolés relèvent en effet à la fois d’un traitement par les acteurs responsables de la gestion des migrations du fait de leur statut d’étranger en situation irrégulière, mais aussi d’un traitement par les acteurs de la protection de l’enfance du fait de leur minorité. 
Les contradictions naissent souvent d’un désaccord ou de l’absence de coordination entre les acteurs de la protection de l’enfance et les acteurs chargés du traitement de l’immigration et leurs conséquences seront aussi analysées dans  ce mémoire. Ces désaccords n’incitent pas les services des Conseils généraux à prendre en charge durablement un mineur qui va potentiellement se trouver en situation irrégulière à sa majorité. 

Les acteurs de la protection de l’enfance sont aussi parfois confrontés aux logiques sécuritaires. Les collectivités locales sont, à un niveau différent de celui de l’Etat, face à des réseaux criminels organisant la migration clandestine ou exploitant le travail clandestin de ces mineurs ou les prostituant ou face à une délinquance urbaine. Les services des Conseils généraux ont pu se sentir désemparés face à ces problèmes et de nouvelles solutions et dispositifs commencent à se mettre en place, dans le cadre des contrats locaux de sécurité notamment. 

Les juges de la protection de l’enfance, les services techniques de l’aide sociale à l’enfance ou  les conseillers généraux peuvent également craindre une « invasion » qui résulterait d’une politique d’ouverture du dispositif de la protection de l’enfance à ces mineurs étrangers isolés. 

•	Les mineurs isolés s’inscrivent dans les tendances migratoires mondiales 

Il serait difficile de comprendre comment et pourquoi le système national de protection de l’enfance (l’ASE et la protection judiciaire de la jeunesse), construit à l’origine sur une logique territoriale de proximité pour accueillir dans un cadre départemental des mineurs, peut se retrouver confronté à l’accueil de mineurs étrangers isolés dans des proportions telles que son dispositif d’accueil d’urgence soit menacé d’embolie du fait du nombre de ces accueils dans les départements les plus concernés par ces accueils. 

L’arrivée de mineurs étrangers isolés sur le territoire français depuis 1975 ne s’est pas limitée aux « vagues » de mineurs étrangers isolés indochinois ou bosniaques. Les guerres civiles en Afrique (Rwanda, Sierra Léone, République Démocratique du Congo…), la chute du mur de Berlin, les restructurations des économies ex-communistes et la mondialisation des migrations ont entraîné l’arrivée clandestine et non planifiée d’un nombre croissant de mineurs étrangers isolés sur le territoire français. 

Les analyses récentes des flux migratoires seront ici utilement évoquées pour comprendre les raisons de la présence de mineurs étrangers en situation d’isolement et  donc de danger sur le territoire français. L’analyse portera   sur les facteurs internes et externes déclenchant la migration et sur la façon dont les mineurs accèdent au territoire français (analyse des réseaux transnationaux et des moyens de transports indispensables à la réalisation de la migration). 

La perception des raisons de la présence des mineurs étrangers isolés en France ou dans les dispositifs de protection de l’enfance français est en outre indispensable pour les acteurs de la protection de l’enfance qui tentent de comprendre un phénomène migratoire relativement nouveau, polymorphe, mais qui semble croître et s’inscrire dans la durée.  

Les conditions historiques et politiques ayant présidé à la mise en place de ces réglementations et des dispositifs de protection de ces mineurs isolés, ainsi que la nature des besoins ayant entraîné la définition de nouveaux dispositifs par les différents acteurs associatifs ou institutionnels de la protection de l’enfance fera l’objet de notre attention lors de cette étude. 

Mais il nous faut, préalablement à toute étude plus approfondie, définir la notion de mineurs étrangers isolés. 

•	Définition juridique de la notion de mineur étranger isolé : 

La notion de « mineur étranger isolé » correspond en effet à une catégorie de public relativement  précise  lorsqu’on analyse la situation juridique dans laquelle se trouve l’ensemble de ces mineurs. On peut utilement citer A. ETIEMBLE pour appréhender ce que recouvre la notion de mineur étranger isolé : 

« A leur propos, les qualificatifs sont nombreux et ne font pas toujours l’unanimité : « isolé », « seul », « non-accompagné » mais aussi « SDF », « errant  » ou « demandeur d'asile ». Ils désignent des réalités certes différentes, mais également des manières d’interpréter leur trajectoire et leur situation en terme de « danger », d’ « isolement », ou de « persécution ». […] L’expression « non accompagné » est peu adéquate dans la mesure où elle ne couvre pas toutes les situations d’arrivée du mineur sur le territoire national et laisse entière la question de la responsabilité juridique ».

Un mineur étranger isolé est donc en effet un mineur (moins de 18 ans), étranger (qui ne possède pas la nationalité française), qui se trouve sur le territoire français et qui se distingue des mineurs étrangers accueillis traditionnellement dans les dispositifs de la protection de l’enfance de par l’absence de représentant légal du mineur sur le territoire français. Les mineurs étrangers isolés partagent donc tous un trait commun : l’absence de représentant légal titulaire ou délégataire de l’autorité parentale sur le territoire français. Cette absence est l’élément qui permet de réunir au sein d’une même catégorie des mineurs dont les parcours et les difficultés varient fortement. 

 Le représentant légal du mineur étranger isolé peut être absent (dispersion de la famille du mineur…), éloigné (resté dans le pays d’origine du mineur ou ailleurs : sur le territoire de l’Union européenne (UE) ou ailleurs), incapable d’assurer la représentation légale ou d’assurer l’autorité parentale du mineur sur le territoire français. 
Mais l’appartenance à la catégorie de mineurs étrangers isolés n’entraîne comme conséquence directe que la possibilité pour le mineur de se voir reconnaître l’ouverture d’une tutelle en vertu de l’article 373 du code civil.  

L’absence de représentant légal du mineur sur le territoire français ne donne cependant aucune indication quant à la détermination des modalités d’accueil des mineurs étrangers isolés en France.

•	Les différentes modalités d’accueil des mineurs étrangers isolés

 Le législateur français, lorsqu’il a pu établir ou s’il souhaite établir une politique spécifique pour l’accueil des mineurs étrangers isolés, se doit de respecter le droit international, communautaire et national relatif à la protection de l’enfance et à la répartition des compétences Etat /conseils généraux.
 
Il peut, dans ce cadre juridique, auquel s’ajoute le cadre des limites financières, déterminer les conditions dans lesquelles les mineurs étrangers isolés sont ou seront accueillis. 
Le législateur et le gouvernement ont plusieurs solutions pour l’hébergement d’urgence des mineurs étrangers isolés et leur placement de plus long terme suivant ce premier accueil d’urgence. Ils peuvent utiliser les dispositifs de protection de droit commun de l’enfance de l’ASE, ou ceux de la protection judiciaire de la jeunesse pour les mineurs isolés délinquants ou créer des dispositifs spécifiques à cet effet.  

La répartition des charges liées à l’accueil de ces mineurs étrangers isolés  est aussi encadrée par les principes posés dans les lois de décentralisation ou par le législateur (tout transfert de compétence doit être accompagné d’un transfert de charge, mais en réalité les dissociations charges / compétences sont nombreuses), par la volonté du gouvernement d’engager ou non des fonds pour cet accueil, par la disponibilité de ces fonds. 

Les difficultés relatives à la prise en charge des mineurs étrangers isolés sont en outre la résonance d’une première interrogation :

•	Les mineurs étrangers isolés en 2003 sont au croisement des législations sur les mineurs et les étrangers

 «Qui sont les mineurs étrangers isolés ? Des mineurs, des étrangers, des demandeurs d'asile ? Les mineurs étrangers isolés sont au croisement de multiples appartenances en termes juridiques : protection de l’enfance, droit des étrangers, droit d’asile. Ce croisement soulève le problème de leur articulation et de leur primauté» . 

La compétence et les charges liées à l’accueil de ces mineurs pèseront différemment selon les caractéristiques que les pouvoirs publics retiendront  de ces mineurs en septembre  2003, date à laquelle l’Etat proposera un dispositif ou des mesures nouvelles pour répondre au problème de l’accueil des mineurs étrangers isolés en France. 
Si l’on considère avant tout que ce sont des mineurs, leur prise en charge reposera principalement sur l’ASE pour les mineurs étrangers isolés non-délinquants et  sur la protection judiciaire de la jeunesse pour les mineurs étrangers isolés délinquants. 

Mais si l’on considère que ces mineurs sont avant tout des étrangers dont certains sont en outre demandeurs d'asile, le financement et la responsabilité de leur accueil pèseront davantage sur l’Etat et l’angle d’approche sera focalisé sur la question de leur entrée et sur leur statut en tant qu’immigrant ou demandeur d'asile. 
La difficulté réside en outre dans le fait que ces éléments se combinent différemment et à des degrés divers selon la nationalité et les parcours des mineurs accueillis.  
Les mineurs étrangers isolés sont des étrangers et ressortent en tant que tel de la législation internationale (convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au droit d’asile), communautaire (convention de Dublin et de Schengen)  et nationale sur l’entrée et le séjour des étrangers sur le territoire national et communautaire. La législation nationale est notamment contenue dans l’ordonnance du 2 novembre 1945, et dans la loi du 21 juillet 1952 relative au droit d’asile. 

L’accueil des mineurs étrangers isolés relèverait pour les conseils généraux de la compétence de l’Etat. Les conseils généraux estiment en effet que l’accueil des étrangers, leur admission et la délivrance d’un permis de séjour relèvent traditionnellement des compétences régaliennes, comme l’illustre aussi et plus récemment, la mise en place de Plan Départementaux d’Accueil des primo- arrivants (PDA) par l’Etat depuis 1999. 
Pour les conseils généraux, il serait donc, en 2003, du rôle de l’Etat de payer et d’organiser l’hébergement d’urgence de ces mineurs étrangers isolés durant la phase d’évaluation de la situation du mineur isolé primo- arrivant (recherche de sa famille et de la situation du mineur). Le lancement des principales démarches administratives et sanitaires  relèverait aussi de l’Etat (bilan de santé, recherche d’un placement adapté, organisation du retour éventuel dans sa famille ou son pays ou lancement des démarches d’insertion en France et obtention d’un titre de séjour).   

•	Le débat sur la répartition des compétences Etat / Conseils généraux

On constate depuis 1994 des réticences des conseils généraux dans la prise en charge et l’accueil des mineurs étrangers isolés qui arrivent sur le territoire national, ou tout au moins des tentatives d’interpeller l’Etat pour qu’il prenne en charge l’accueil de ces mineurs étrangers isolés et qu’il « décharge » les services de l’ASE du poids que constitue leur  accueil. Les interpellations des conseils généraux n’ont pas cessé depuis cette date, et ce n’est qu’en 2003 que la question de la répartition des compétences Etat / conseils généraux est ouvertement, bien que timidement, discutée entre les conseils généraux et l’Etat. 

•	Les enjeux de notre étude

Ce mémoire étudie la définition et la construction d’une politique publique française d’accueil, d’hébergement, d’évaluation et d’orientation des mineurs étrangers isolés. 
Nous formulons ici l’hypothèse qu’une véritable politique publique d’accueil, d’évaluation et d’orientation des mineurs isolés est en train de se mettre en place dans les Etats « occidentaux » et que la France est actuellement en train de poser les bases de cette future politique d’accueil. 

L’accueil des mineurs étrangers isolés dans un cadre décentralisé, en l’absence d’accompagnement technique et financier de l’Etat au coté des acteurs de la protection de l’enfance, a révélé ses limites et la protection offerte aux mineurs étrangers isolés ne répond toujours pas aux normes internationales de protection de l’enfance ratifiées par la France, ou aux standards d’accueil des mineurs étrangers isolés établis au niveau communautaire par le Conseil des ministres de l’UE.
Les acteurs de la protection de l’enfance sont actuellement en France à la recherche  d’une politique d’accueil des mineurs étrangers isolés et de structures institutionnelles ou associatives permettant d’organiser au mieux le retour de ces mineurs dans leur pays d’origine, leur regroupement familial ou l’accueil et éventuellement l’intégration de ces mineurs sur le territoire français. 

Cette recherche de solutions ne se fait pas sans tensions ni discussions, et les objectifs, les actions et dispositifs d’accueil des mineurs étrangers isolés qui sont en train d’être discutés ou d’émerger, sont le résultat de compromis et de rapports de force  financiers et politiques qui structurent l’émergence de toute politique publique, les champs de la protection de l’enfance et de la politique concernant les étrangers (immigration, titre de séjour, accueil, intégration) n’échappant aucunement à ces logiques.

A l’heure où les acteurs de la protection de l’enfance s’interrogent sur la nécessité de construction d’une politique permanente d’accueil de ces mineurs, il nous a semblé utile d’étudier les expériences d’accueil passées, afin de mieux comprendre les causes et les raisons des problèmes que rencontrent actuellement les Conseils généraux dans la prise en charge de ces mineurs. 

Nous essayerons notamment de comprendre pourquoi, alors que la France accueille sans discontinuer des mineurs isolés depuis  quelque trente   ans, elle connaît encore des difficultés à protéger et accueillir le public particulier que constituent les mineurs isolés. 

Après avoir analysé les différentes modalités d’accueil des mineurs isolés , nous essayerons d’identifier les sources de dysfonctionnements dans ces différentes prises en charge. Nous tenterons de repérer des phénomènes récurrents, des « bonnes et des mauvaises pratiques » et proposerons quelques « pistes pour le présent et le futur ». Ces pistes se dégagent des analyses des expériences passées ou des constats présents effectués sur le terrain par les différents acteurs de la protection de l’enfance. 

•	Les hypothèses de notre étude

Nous formulons l’hypothèse que l’accueil des mineurs isolés nécessite la coordination d’acteurs agissant dans deux domaines différents de politiques publiques : les politiques des flux migratoires et de l’immigration et les politiques de la protection de l’enfance. En l’absence de coordination, et si les circonstances historiques et culturelles jouent à l’encontre de l’accueil de ces mineurs isolés, ces derniers se retrouveront dans un état d’incertitude et ne bénéficieront pas de l’ensemble des droits juridiques et sociaux dont ils pourraient prétendre disposer. 

Le tournant de la décentralisation de la protection de l’enfance n’a en outre pas facilité la connaissance de l’étendue du phénomène ainsi que sa prise en charge,  et a renforcé la vulnérabilité de ce public, en multipliant les possibilités d’apparitions de déficits de protection dus à la non-coordination des acteurs concernés, la décentralisation ayant renforcé le nombre d’acteurs concernés. 

Nous formulons l’hypothèse que l’accueil des mineurs isolés nécessite la définition d’une politique publique nouvelle qui, au regard de la théorie de l’incrémentalisme des nouvelles politiques publiques, se construit sur la base des deux politiques publiques majoritairement concernées ici : les politiques migratoires et les politiques de protection de l’enfance. 

Le résultat de cette politique publique émergente sera déterminé par les modes d’interaction des acteurs de ces deux domaines et l’équilibre des rapports de force entre ceux-ci. La capacité de ces différents acteurs à dialoguer dans des structures adéquates et leur volonté d’améliorer l’accueil de ces mineurs, permettra –ou ne permettra pas en cas d’échec- de trouver une voie nouvelle entre les logiques initiales de ces différents acteurs. Cette logique nouvelle prendra en compte l’ensemble des problématiques rencontrées.

De l’harmonisation des différents acteurs participant à cette politique dépendra l’efficacité des futures politiques de protection des mineurs isolés et des dispositifs d’accueil, d’évaluation et d’orientation. 

Nous avons considéré la mondialisation des flux migratoires comme le facteur déterminant la rencontre de ces deux secteurs de politiques publiques (la protection de l’enfance et la gestion des flux migratoires). 

C’est donc logiquement en terme de capacité de l’Etat et des acteurs de la protection de l’enfance à contrôler cette mondialisation des flux migratoires et des risques pour l’enfant (limitation des flux et des risques à la source, pendant le trajet, mais aussi à l’arrivée) que se poseront les réponses proposées

•	Les théories et « outils » retenus

Nous utiliserons le cadre de pensée fournit par les analystes de la gouvernance et des réseaux de politiques publiques pour formuler certaines propositions ou analyser le domaine de l’accueil des mineurs isolés, tout au long de notre mémoire. 

Cela nous semble particulièrement pertinent dans la mesure où la politique publique qui se développe autour des mineurs isolés mobilise tant les collectivités locales, que des associations, les gouvernements français mais aussi étrangers, la Commission et l’Union Européenne et que l’ensemble de ces acteurs recherchent leurs positions respectives dans la définition de cette politique publique émergente. Comme nous le verrons, la mise en place de cette politique, qui unit profondément l’ensemble de ces acteurs, nécessite la création de réseaux et la coordination de nombreux acteurs depuis la décentralisation mais aussi du fait de la mondialisation des flux migratoires et de la communautarisation de la politique migratoire. 

« Sous l’influence des lois de décentralisation, de l’intégration européenne, de l’importance pris par les agents économiques, du renouvellement des élites locales (etc.…) les politiques publiques sont actuellement produites au sein de réseaux thématiques spécifiques à chaque type de politique publique. 
Si l’analyse des réseaux d’action publique est devenue si répandue c’est peut-être parce que l’Etat est devenu « plus modeste », plus fragmenté , que la société est devenue plus compliquée et que des changements externes comme la crise économique, la transnationalisation des politiques publiques et la globalisation sont venus perturber profondément le fonctionnement de l’Etat et ses relations avec les autres organisations. 
La notion de réseau d’action publique se développe dans le cadre d’une redéfinition des modes d’action  de l’Etat providence. Les réseaux d’action publique peuvent être définis de la façon suivante : dans un environnement complexe [et on le verra, celui de l’accueil des mineurs isolés n’est pas simple], les réseaux sont le résultat de la coopération plus ou moins stable, non-hiérarchique, entre des organisations qui se connaissent et se reconnaissent, négocient, échangent des ressources et peuvent partager des normes et des intérêts ».  

La politique publique qui se construit pour la prise en charge des mineurs isolés, se situe, comme nous le constaterons tout au long de ce mémoire, au point de rencontre des logiques migratoires et des logiques de la protection de l’enfance, dans un cadre polycentrique. 

La problématique de la gouvernance renvoie aux interactions entre l’Etat et la société (ici les ASE) et aux modes de coordination pour rendre possible l’action publique. La problématique de la gouvernance met l’accent sur les conditions rendant possible une action publique efficace et qui minimise les effets pervers, les conflits non prévus ou les impuissances réelles.

Nous verrons tout au long de ce mémoire que les mineurs isolés pâtissent des effets pervers provoqués par la décentralisation de la protection de l’enfance, du manque de coordination des différents acteurs chargés de la mettre en œuvre, et de l’absence d’une position étatique claire dans la coordination et la définition des rôles des personnes publiques. 
Nous analyserons les actions des différents acteurs de la protection de l’enfance qui luttent pour réduire les « effets pervers », les « conflits non prévus » et les « impuissances réelles » aboutissant à des déficits de protection de ces mineurs isolés.

La gouvernance est considérée comme un processus de coordination d’acteurs et d’institutions, pour atteindre des buts propres, discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés et incertains. 
La gouvernance est un mode de gouvernement dans lequel la mise en cohérence de l’action publique (construction des problèmes publics, des solutions envisageables et des formes de mise en œuvre) ne passe plus par l’action d’une élite politico- administrative relativement homogène et centralisée, mais par la mise en place de coopération multi- niveaux  et multi- acteurs.
Le résultat de cette coopération est toujours incertain et dépend de la capacité des acteurs publics et privés à définir un espace de sens commun et à mobiliser des expertises d’origines diverses.
L’enjeu de la négociation entre les différentes communautés de politiques publiques est la réalisation d’un compromis. Dans ce cadre l’importance des procédures de contractualisation par le biais desquelles de plus en plus de politiques publiques sont produites et mises en œuvre apparaît particulièrement prégnante. 
L’objectif de ces procédures n’est pas de déterminer le meilleur choix possible, mais bien davantage de permettre, chemin faisant, l’identification de choix sur lesquels l’ensemble des parties prenantes d’une action publique s’accorde. Elles fournissent ainsi l’occasion aux communautés politiques de s’exprimer.  
Il semble pertinent de questionner, pour chaque politique publique, l’articulation entre les différentes communautés de  politiques publiques dans la mesure où c’est à travers cette articulation que sont produits les référentiels d’action dominants. 
Cette articulation, qui constitue le point fondamental de l’analyse, s’exprime en termes transactionnels car chaque communauté de politique publique produit une partie du référentiel pour un type de politique publique donnée. 
La confrontation des logiques d’action ne donne pas uniquement lieu à une simple juxtaposition de ces logiques d’actions différentes, mais bien à un travail d’altération progressive de leur sens respectif (cela renvoie à la notion de « traduction » développée par CALLON) . 

Nous étudierons, en recourant à ces analyses, le lent travail de « traduction » et d’émergence d’un référentiel propre à la définition d’une politique d’accueil des mineurs isolés, et tenterons de repérer, dans les discussions actuelles entre l’Etat et les collectivités locales, des cadres de discussion et des dispositifs permanents figeant les compromis nés de ces discussions. 

L’analyse portera sur les actions menées par l’Etat, les conseils généraux et les associations en direction de ce public depuis l’arrivée des premiers mineurs du Sud-Est asiatique en 1975, jusqu’à la tenue d’une réunion régionale entre les conseils généraux d’Ile de France et l’Etat en juin 2003. 

Cette réunion régionale aura en effet permis aux conseils généraux et à l’Etat de discuter des bases d’une politique globale et permanente d’accueil, d’évaluation et d’orientation pour l’ensemble des mineurs étrangers isolés, allant au-delà des dispositifs ponctuels et spécifiques d’accueil mis en place pour la gestion des crises humanitaires du Sud-Est asiatique et bosniaques en 1975 et 1992.

 La recherche de ces cadres de discussions est essentielle à la  stabilisation des relations entre ces acteurs et permettra à terme de dégager ou non des solutions constructives sur cette question, et de fixer les rôles de chaque personne publique ou privée, dans le cadre du processus de définition d’une véritable politique publique d’accueil, d’évaluation et d’orientation des mineurs isolés.

•	Les limites de notre étude

Nous n’étudierons pas les actions de la protection judiciaire de la jeunesse dans la mesure où ces services relèvent de l’Etat et non des Conseils généraux. L’ampleur de notre sujet (30 ans d’action sociale et d’accompagnement des mineurs isolés) justifie ce choix. 
Nous n’étudierons les problèmes posés aux juges par ces accueils uniquement que dans la mesure où ceux-ci s’insèrent dans la relation avec les services des Conseils généraux (l’étude de ces relations constitue cependant une partie importante de notre mémoire). 

•	Une gestion coordonnée entre l’Etat et les conseils généraux de l’arrivée des mineurs étrangers isolés du Sud- Est asiatique et des mineurs étrangers isolés bosniaques.

L’année 1975 consacre l’apparition de la notion de mineurs étrangers isolés avec l’arrivée massive « des enfants boat people » en France parmi les 65 000 réfugiés du Sud-Est asiatique entre le 15 mai 1975 et la mi-décembre 1979. Un dispositif national d’accueil des adultes, puis des mineurs étrangers isolés du Sud-Est asiatique s’est progressivement mis en place pour accueillir ces mineurs étrangers isolés.

Les conseils généraux, en collaboration avec des associations, après la décentralisation, ont participé à l’accueil de ces mineurs étrangers isolés indochinois. Un autre dispositif spécifique d’accueil pour des mineurs étrangers isolés est   mis en place pour les mineurs étrangers isolés en provenance de Bosnie en 1992. Il ressort de nos recherches que l’Etat a exercé directement l’accueil d’urgence des mineurs isolés bosniaques.  L’Etat restait le financeur de cet accueil et gérait l’orientation de ces mineurs étrangers isolés ainsi que le pilotage du dispositif d’accueil et de recherche des familles, de regroupement familial.  

Ces dispositifs spécifiques disparaîtront lorsque les flux de ces mineurs se tariront. 

Les mineurs étrangers isolés sur le territoire français se voyaient aussi garantir un statut par l’Etat. Les mineurs étrangers isolés du Sud-Est asiatique se sont vus accorder un statut de réfugié politique, encore accordé de façon assez large dans le contexte de la guerre froide à des ressortissants d’anciennes colonies françaises.

 La question du retour de ces mineurs dans leur famille et dans leur pays ne se posait pas fortement, les conditions politiques dans les pays d’origine empêchant les retours.  Ces mineurs ont donc pu disposer de droits sociaux et de titres de séjour, sans que la question de leur majorité ne devienne synonyme de séjour irrégulier sur le territoire français. 

Malgré le contexte de restriction de l’immigration, la France et les Etats occidentaux accueilleront ces réfugiés du Sud-Est asiatique, face à la pression exercée sur ces réfugiés (menace par les Etats asiatiques voisins ayant accueilli des camps de fermeture de ces camps en cas de non-partage « du fardeau » par les pays occidentaux), dans un contexte de guerre froide, de développement de l’action humanitaire et de lien maintenu avec les anciennes colonies. 

Le gouvernement s’était engagé dans l ‘accueil de ces mineurs étrangers isolés et cet accueil s’inscrivait dans une volonté claire et forte d’action politique et humanitaire, l’entrée de ces mineurs étrangers isolés sur le territoire français ayant été organisée par le gouvernement ou des ONG françaises dans les pays d’origine des mineurs.
 
Un ancien article du Code de l’Action sociale et des Familles, l’article 87, permettait la prise en charge financière par l’Etat d’une situation humanitaire exceptionnelle afin de dégager les moyens nécessaires en faveur des départements concernés. Une convention entre le Préfet de département et le Président du Conseil général établissait un  diagnostic précis et définissait les transferts financiers nécessaires à la réalisation des accueils. 

Cet engagement étatique financier avait permis de dépasser les réticences des conseils généraux quant à la prise en charge des mineurs étrangers isolés sur l’ensemble du territoire national et de mener une politique efficace en collaboration avec les conseils généraux et les associations (Croix rouge française, AVVEJ). 
C’est donc au travers de dispositifs ad hoc, spécifiques à chaque afflux de mineurs étrangers isolés et en réponse à des crises humanitaires majeures que les mineurs étrangers isolés ont été accueillis en France.
 Aucune politique d’ensemble permanente n’existait en dehors de ces dispositifs, les mineurs étrangers isolés ne provenant pas du Sud-Est asiatique ou de Bosnie ne faisant l’objet d’aucune prise en charge spécifique. 

•	La gestion par dispositif spécifique a néanmoins constitué un précédent en matière d’accueil des mineurs étrangers isolés

L’engagement de moyens par l’Etat pour la gestion de ces crises humanitaires et l’accueil des mineurs étrangers isolés a constitué un précédent que les conseils généraux concernés ensuite par l’accueil massif de mineurs étrangers isolés en dehors des crises humanitaires du Sud-Est asiatique et de Bosnie ne manqueront pas de rappeler, dans un contexte migratoire et humanitaire pourtant différent. 
 	
Les mineurs étrangers isolés qui ne provenaient pas du Sud-Est asiatique ou de Bosnie-Herzégovine, accueillis entre 1975 et 2000, étaient quant à eux accueillis dans le dispositif de droit commun de protection de l’enfance, sans financement étatique, ni statut spécifique, ce qui laisse entier la question de la régularité du séjour des mineurs étrangers isolés à leur majorité. 
Or les dispositifs de droit commun de protection de l’enfance- bien que juridiquement complets –c’est-à-dire permettant l’entrée dans le dispositif des mineurs isolés et l’ouverture de leurs droits- n’ont en effet pas été pensés pour ce public en particulier, mais pour l’enfance délinquante, errante (qui est présente en 1945 au sortir de la guerre), pour l’enfance maltraitée, orpheline ou abandonnée. 

•	Le dispositif de droit commun de la protection de l’enfance n’a pas été originellement pensé pour les mineurs étrangers isolés

La notion de mineur étranger isolé recouvre en effet une réalité juridique très spécifique. Un mineur étranger isolé est un mineur non-émancipé, étranger (qui ne possède pas la nationalité française), qui se trouve sur le territoire français sans représentant légal sur le territoire français, son ou ses représentants étant absents, éloignés, décédés, ou incapables d’assurer la représentation du mineur sur le territoire français. 

Les mineurs étrangers isolés sont généralement en situation irrégulière sur le territoire français et n’ont donc pas de statut. La police de l'air et des frontières les refoule parfois lorsqu’ils se trouvent en zone d’attente (en zone aéroportuaire et dans les ports pour simplifier) mais ils ne peuvent être expulsés, une fois sur le territoire national, du fait de leur minorité. 

La protection, la recherche de l’identité et de la famille du mineur étranger isolé et éventuellement l’organisation du retour du mineur dans sa famille ou son pays d’origine ne faisait pas, jusqu’à récemment, partie des missions des juges, des éducateurs spécialisés de l’ASE ou de la protection judiciaire de la jeunesse. 

La formation des personnels de la protection de l’enfance n’avait jusqu’à présent pas porté sur l’accompagnement culturel, psychologique et juridique de ces mineurs étrangers dont les problématiques sont parfois assez spécifiques (rupture liée à l’exil, troubles liés à des persécutions, parents massacrés, exposition à des réseaux de prostitution, exploitation sexuelle ou travail clandestin…). 

Les personnels et les dispositifs de l’ASE ont en effet pris l’habitude d’orienter leur travail vers un accueil en institution le plus court  possible, et le public de l’ASE se compose de mineurs maltraités ou en danger au sein de leur milieu familial. Le travail des éducateurs de la protection de l’enfance tend, depuis les années 1980, à prévenir cette maltraitance contre le mineur, à faire cesser le danger et à maintenir, lorsque cela est possible, le mineur dans la cellule familiale, afin de lutter contre une potentielle « institutionnalisation » des mineurs.  

Le travail des services sociaux et judiciaires de protection de l’enfance est donc centré, depuis 20 ans environ, sur un travail en lien avec la famille du mineur, la famille étant présente sur le territoire national français et en contact avec le mineur et l’éducateur. Le travail des équipes socio – éducatives s’est aussi dirigé vers des actions de prévention de la maltraitance.  

L’accueil de ces mineurs isolés étrangers, qui restent longtemps dans les dispositifs d’accueil des services de l’ASE ou de la protection judiciaire de la jeunesse (lorsqu’ils n’en fuguent pas à leur arrivée) et dont les parents ne sont pas présents, va donc à l’encontre des nouvelles orientations prises par les dispositifs de protection de l’enfance. 

La saturation des dispositifs d’accueil d’urgence des Conseils généraux les plus concernés par ces accueils empêche les équipes socio- éducatives d’effectuer leurs missions traditionnelles de prévention de la maltraitance et d’accompagnement des enfants maltraités. 
Les nouvelles orientations d’accompagnement des familles et de prévention dont sont responsables les ASE sont menacées par cette surcharge de travail. 

•	Les acteurs de la protection de l’enfance sont donc à la recherche d’un dispositif adapté à l’accueil des mineurs étrangers isolés

Les mineurs étrangers isolés ne correspondent pas au public que les services sociaux, associatifs et judiciaires de la protection de l’enfance ont traditionnellement l’habitude d’accompagner. 

C’est en 1995/1997 qu’a réapparu le terme de mineur isolé, mais sous la forme de mineur étranger isolé demandeur d'asile, suite aux crises et aux guerres civiles en Afrique (Rwanda, Sierra Leone, RDC), les mineurs étrangers isolés accueillis par les Conseils généraux d’Ile-de-France provenant de ces pays d’Afrique de l’Ouest. 

En l’absence de dispositif spécifique d’accueil, ces nouveaux mineurs étrangers isolés seront orientés par les ASE d’Ile-de-France vers le centre d’accueil pour demandeur d’asile de Créteil géré par France Terre d'Asile, centre qui n’était pourtant pas agrée par l’Etat pour l’accueil de mineurs. 

•	La question de la répartition des compétences Etat / collectivités locales dans la future politique d’accueil des mineurs étrangers isolés

Les autres mineurs étrangers isolés accueillis à cette époque (1995-2000) le seront dans le cadre du dispositif de droit commun de la protection de l’enfance, c’est à dire les ASE, ce qui provoquera des réactions des conseils généraux les plus touchés par ces accueils. 
France Terre d'Asile, la Commission Consultative des Droits de l’Homme –la CNCDH- réagiront dès 1995 à l’accueil des mineurs étrangers isolés rwandais dans les dispositifs de droit commun des ASE. La CNCDH dénoncera l’inadaptation du dispositif de droit commun pour l’accueil de ces mineurs étrangers isolés.
 
Elle réclamera la mise en place de dispositifs spécifiques similaires à ceux en vigueur lors de l’accueil des mineurs étrangers isolés du Sud-Est asiatique (création d’une commission nationale de suivi et d’orientation des mineurs étrangers isolés et création d’un Centre d’accueil et d’Orientation pour Mineur Demandeur d’Asile).   

Les Conseils généraux réagiront plus tardivement, l’afflux de mineurs étrangers isolés ne commençant réellement à se faire sentir dans les ASE d’Ile-de-France qu’en 1997. Le Conseil général de Seine-Saint-Denis militera en 2000  pour la création d’un dispositif spécifique de prise en charge de ces mineurs étrangers isolés demandeurs d'asile et dénoncera lui aussi l’inadaptation des dispositifs de droit commun pour l’accueil des mineurs étrangers isolés, malgré les tentatives d’adaptation de son dispositif à ce nouveau public. 

Le public des mineurs étrangers isolés accueillis entre 1995 et 2000 est, en Ile-de-France notamment (à distinguer du sud de la France, avec l’accueil de ressortissants du Maghreb par des associations comme Jeunes Errants), perçu comme des demandeurs d'asile d’Afrique de l’Ouest. 

•	La recherche de solution et de nouveaux dispositifs butent sur la nécessité d’appréhender un public qui se diversifie et se modifie

Le gouvernement a donc répondu à ces différents appels par la création d’un outil nouveau dans sa forme et son organisation, le Centre d’Accueil et d’Orientation pour Mineur isolé Demandeur d'asile, puis le LAO de Taverny, géré par la Croix rouge française.  

Mais les réponses apportées par ces deux structures, ne permettent pas d’accueillir les flux croissants de mineurs étrangers isolés. Les Conseils généraux accueillent de plus en plus de mineurs étrangers isolés et l’origine de ces mineurs se diversifie et varie rapidement. 
Les mineurs étrangers isolés en 2001 et 2002 ne sont plus majoritairement des mineurs isolés demandeurs d'asile et les dispositifs récents (CAOMIDA et LAO) ne répondent pas à l’ampleur du phénomène ni forcément aux besoins de protection des différents mineurs étrangers isolés. 

Les mouvements migratoires de mineurs étrangers isolés auxquels sont confrontés les acteurs de la protection de l’enfance ont changé de caractéristiques depuis les années 1970 et le nombre de pays d’origine des mineurs étrangers isolés a augmenté.
 Les dispositifs de protection de l’enfance sont en 2001 et 2002 confrontés à la diversification du public « mineur isolé » (qui comprend un nombre croissant de mineurs des pays de l’Est, de mineurs chinois…).  

Cette diversité des situations rencontrées par les services de l’ASE et le grand nombre de nationalités accueillies ont empêché l’émergence d’une vision claire des besoins en dispositif de protection des mineurs étrangers isolés et freiné les capacités d’adaptations des dispositifs de protection de l’enfance de l’ASE qui n’ont pu s’adapter à cette diversité et à ces nouveaux flux.  

Le contexte migratoire ayant changé depuis les crises humanitaires de Bosnie et du Sud-Est asiatique, l’Etat n’a pas souhaité mettre en œuvre pour des mineurs étrangers isolés –africains, roumains ou chinois- l’ex article 87 du CASF, considérant qu’il n’y avait pas de crise humanitaire justifiant de la présence de ces mineurs étrangers isolés sur le territoire français ou que l’Etat n’avait pas accepté la présence de ces mineurs étrangers isolés sur son territoire et que ceux ci y ont pénétré irrégulièrement.  

Les Conseils généraux les plus touchés par l’arrivée des mineurs étrangers isolés (l’Ile-de-France, le Nord et les Bouches du Rhône) ont donc dû supporter seuls les coûts relatifs à l’accueil des mineurs étrangers isolés de 1997 à 2000 et tenter d’accompagner ces mineurs en situation irrégulière sur le territoire national. 

Dans le contexte de la décentralisation, et en l’absence d’intervention financière de l’Etat, il s’est avéré impossible de répartir équitablement les mineurs étrangers isolés sur l’ensemble des Conseils généraux. 

Les 6 Conseils généraux les plus concernés par l’arrivée des mineurs étrangers isolés se devaient pourtant de trouver un moyen de décongestionner leurs dispositifs d’accueil d’urgence et tenter de répartir les coûts de cet accueil sur l’ensemble des conseils généraux au titre de la solidarité nationale. 

Les Conseils généraux d’Ile-de-France en ont donc appelé au seul acteur capable d’instaurer une solidarité verticale ou horizontale en matière financière, mais aussi de clarifier la question de la répartition des compétences et d’instaurer une véritable politique nationale de prise en charge des mineurs étrangers isolés : l’Etat. 

•	Le silence de l’Etat, dans un contexte décentralisé, a entraîné une inégale protection de l’enfance en danger sur le territoire national

Confronté à l’arrivée d’un nombre croissant de mineurs étrangers isolés dans un nombre croissant de départements, les Conseils généraux, les parquets des mineurs et les juges des enfants ont dû choisir entre refuser l’entrée des mineurs étrangers isolés dans le dispositif de droit commun de la protection de l’enfance en danger ou de les y accepter. 

Face au silence de l’Etat et dans un contexte de décentralisation, les réponses des Conseils généraux et des juges ont fortement divergé sur le territoire national et dans les départements concernés. Ces différentes positions des Conseils généraux ont entraîné une application très inégale du principe de protection de l’enfance en danger sur l’ensemble du territoire national. 

La non-intégration de ces mineurs étrangers isolés dans les dispositifs de droit commun de la protection de l’enfance ou l’absence de traitement judiciaire de la délinquance de ces mineurs entraîne en effet un risque pour ces enfants. 
En l’absence de mesure de placement ou face au refus des Conseils généraux d’accepter ces placements, certains mineurs étrangers isolés sont restés livré à eux même ou aux réseaux d’exploitation (trafic de drogue, pillage des parcmètres…), de prostitution juvénile. 
D’autres juges, en collaboration ou en contradiction avec les positions adoptées par les Conseils généraux, ont au contraire choisi de placer ces mineurs étrangers isolés et de les intégrer dans le dispositif de la protection de l’enfance. 

L’intégration dans le dispositif de droit commun de protection de l’enfance s’est néanmoins révélée difficile, les Conseils généraux du Nord, d’Ile-de-France, des Bouches du Rhône ont connu en l’espace de 3 ans une saturation de leurs dispositifs d’accueil d’urgence par les mineurs étrangers isolés, malgré tous les efforts d’adaptation déployés par ces Conseils généraux (placement des mineurs étrangers isolés à l’extérieur du département, création de structures associatives spécialisées dans l’accueil des mineurs étrangers isolés…). 

 L’Etat, les collectivités locales et la justice des mineurs ne pouvaient cependant laisser des mineurs sans représentant légal devenir des mineurs errants, exposés aux risques inhérents à la vie dans la rue et à l’exploitation criminelle par des réseaux de prostitution, de travail clandestin. L’image du phénomène des « enfants des rues », répandu en Roumanie, en Amérique latine ou en Afrique a aussi incité les collectivités locales, l’Etat, les associations et la justice des mineurs à se lancer dans la prise en charge de ces mineurs et à tenter de définir une politique publique en direction de ce public spécifique. 

L’arrivée de Mme Dominique Versini, ancienne directrice du SAMU Social au Secrétariat à la lutte contre l’exclusion, qui connaissait le public « des enfants des rues », a aussi facilité l’engagement d’une politique de lutte contre l’errance des mineurs étrangers isolés.

Comment, dans ces conditions, accueillir, protéger ou juger des mineurs qui remettent en cause le fonctionnement et l’efficacité des mesures de protection de l’enfance ?  
La question de la répartition des compétences entre les collectivités locales et l’Etat dans une politique d’accueil, d’évaluation et d’orientation des mineurs étrangers isolés et celle des dispositifs à mettre en œuvre est donc ouvertement posée en 2003. 

Les inquiétudes et les difficultés de prise en charge des mineurs étrangers isolés sont en fait la résonance d’une première interrogation : qui sont les mineurs étrangers isolés ? Des mineurs, des étrangers, des demandeurs d'asile ? Les mineurs étrangers isolés sont au croisement de multiples appartenances en termes juridiques : protection de l’enfance, droit des étrangers, droit d’asile. 

Après avoir présenté l’ensemble des problématiques qui traversent ce mémoire, nous allons maintenant étudier le rôle et la place des collectivités locales dans la définition d’une nouvelle politique publique concernant l’accueil des mineurs isolés étrangers en France.

Optant pour une approche chrono-thématique, nous nous interrogerons tout d’abord sur la manière dont ont été traitées les crises indochinoises et yougoslaves qui initièrent la réflexion sur ces politiques. Dans un deuxième temps nous pourrons étudier la situation actuelle qui est celle de la mondialisation croissante des sociétés et laissent apparaître en filigrane de nouvelles situations. Cela nous permettra de nous interroger dans un troisième temps sur les perspectives d’avenir et sur les rôles et la place des collectivités locales dans la définition d’une politique publique d’accueil des mineurs isolés étrangers en France. 

1ère partie : 	le traitement des crises indochinoises et yougoslaves : un engagement technique et financier de l’Etat 
Chapitre 1 : 	La mise en place d’un dispositif spécifique d’accueil des mineurs indochinois
Section 1 :  	L’irruption d’un nouveau public dans les dispositifs de protection de l’enfance

§1) L’arrivée des mineurs étrangers isolés indochinois et la création d’un dispositif d’accueil adapté

Il est essentiel de comprendre et d’étudier les facteurs qui ont poussé les mineurs étrangers isolés indochinois à la migration et les conditions de leur arrivée en France. Les liens historiques qui unissaient la France et l’Indochine, ainsi que le contexte migratoire de l’époque ont joué en faveur d’une intervention de l’Etat et la mise en place d’un dispositif d’accueil de ces mineurs étrangers isolés indochinois.

Le nombre et les caractéristiques des mineurs isolés indochinois qui arrivaient sur le territoire français étaient connus par l’Etat et par des ONG, qui ont organisé la venue sur le territoire français de ces mineurs, en collaboration avec l’Etat et l’ensemble de ses services.  Ce contrôle des flux et cette organisation a permis à l’Etat de mettre en place un dispositif d’accueil coordonné dans le cadre d’une prise en charge exceptionnelle de l’accueil des étrangers au sein d’un dispositif spécifique de protection de l’enfance. 

A) Les facteurs d’exils des populations indochinoises, la présence de mineurs étrangers isolés et leur regroupement dans des camps

1) L’arrivée des régimes communistes a provoqué l’arrivée de mineurs isolés indochinois en France

L’arrivée des troupes communistes dans le sud du Vietnam en avril 1975 et la prise de pouvoir des Khmers rouges au Cambodge et l’installation du Pathet Lao au Laos provoquèrent de forts mouvements de population. Les collectivisations forcées et l’instauration rapide d’un modèle économique et politique fondé sur la répression ont provoqué l’exil de la jeunesse qui connaît l’absence de perspective économique et fuit l’enrôlement militaire.
 Les mineurs, privés de papiers d’identité par le régime, sont, au Cambodge, la cible idéologique de l’Angkar qui les embrigade dans des camps, encourageant ainsi la déstructuration des familles et provoquant l’exil de ces mineurs. Les enfants des GI’s ou des soldats français -surnommés « poussières de vie »- sont quant à eux victimes de discrimination et leur départ est organisé par la communauté internationale.

Les conflits indochinois entre le Vietnam et le Cambodge de 1977 à 1979 ainsi que le conflit sino-vietnamien  de février 1979 réamorceront finalement le processus de migration de population dans les pays voisins. La répression des minorités chinoises Hoa, des Khmers d’origine vietnamienne au Cambodge ou des Hmongs au Laos et au Vietnam renforcera ensuite le phénomène migratoire.

 Dans les trois pays on fuit tout autant le communisme de guerre que la guerre des communismes, celle-ci alimentée par la proximité du contre modèle idéologique chinois, et le soutien économique soviétique qui permet au Vietnam d’exprimer ses ambitions expansionnistes.  

Ces tensions déplaceront deux millions huit- cent mille personnes entre 1975 et 1982, chiffre ne prenant pas en compte les clandestins, les réfugiés refoulés et ceux qui ont péri en mer (boat people) ou sur terre au cours de leur exode. Les images de ces migrations feront le tour du monde et marqueront durablement l’opinion française sensibilisée à cette aire géographique par les anciens liens coloniaux, les luttes pour l’indépendance de ces pays et  l’action humanitaire naissante. 

Les réfugiés sont regroupés par les premiers pays d’accueil dans des camps –financés par le Haut Commissariat aux Réfugiés à Khao-I- Dang (30 000 réfugiés), en Thaïlande, aux Philippines, à Hong  Kong. Les pays riverains de l’Indochine enferment les arrivants, véritable fardeau économique, humain, facteur de déstabilisation interne. La longue attente dans les camps est une lutte quotidienne pour la survie dans le refus du déracinement, de la solitude et l’absence d’avenir. Surpeuplement, promiscuité, malnutrition malgré les efforts des organisations caritatives, créent des perturbations humaines dramatiques, surtout pour les enfants, qu’ils soient nés dans les camps ou ailleurs. Il a fallu s’intéresser au mineurs isolés, handicapés ou non, qui demeurent traumatisés à vie : ainsi ont été crée les Programmes de stimulation de l’enfance (ISP) menés par l’IRC (International Rescue Committee) ou par le CARE (Cooperative for American Relief Everywhere).   

A l’heure où les pays de réinstallation définitive renâclent en raison de difficultés économiques à accueillir ces réfugiés, les pays riverains de l’Indochine craignent l’installation durable de ces réfugiés et une « palestinisation » de leur territoire. Les pays de premier accueil menacent alors, en 1979, de refouler ou de tirer sur les embarcations des migrants, obligeant la communauté internationale et les pays occidentaux à mettre en place des programmes d’accueil et de réinstallation définitive.

C’est dans ce contexte de crise humanitaire aiguë que s’organise l’accueil des mineurs étrangers isolés par les associations et le gouvernement français. 

2) Le repérage des mineurs isolés dans les camps et la mise en place d’une protection internationale de l’enfance par les associations de la protection de l’enfance, relayé par les services étatiques français

Le principe d’une aide internationale à l’enfance isolée est posé, au vu des conditions de vie dans les camps (massacres, épidémies, malnutrition) et la nécessité d’organiser leur voyage et leur protection est affirmée. Ce référentiel humanitaire est résumé par la formule « il n’est pas tolérable de laisser mourir des enfants à l’étranger alors que nous avons les capacités de les accueillir ». Ce référentiel est composé d’un jugement de valeur moral qui dépasse le cadre national et se fonde sur une capacité technique et financière des pouvoirs publics et de la société française et occidentale à accueillir ces mineurs. Il comporte une dimension profondément normative qui a servi de base au déclenchement de l’intervention publique et à la mise en place d’une politique publique d’accueil des mineurs isolés indochinois, puis, comme nous le verrons ultérieurement, yougoslaves. 

 Les mineurs étrangers isolés étaient, après recherche de leur famille sur place en vue d’un éventuel regroupement familial, réinstallés dans les pays occidentaux (cf. l’annexe n°1). En France, l’Etat organisera et coordonnera l’élan de solidarité, sans précédent dans son ampleur, provoqué par ces migrations – élan qui s’est traduit par une intense activité associative. 

Dans les camps en Thaïlande, le recensement et la sélection des mineurs étrangers isolés sont organisés par le HCR en collaboration avec l’ambassade de France et le Comité national d’entraide franco- vietnamien, laotien et cambodgien qui dès 1976 a installé une mission militaire à Bangkok. Les associations françaises d’entraide travaillent en lien avec ces organismes, les centres de transit et les DDASS en France et trouvent des familles en France qui accepteraient de parrainer le mineur à son arrivée, où proposent des accueils collectifs en foyer, ce qui facilite l’obtention de visa au départ de la Thaïlande. 

La situation familiale et les problématiques des mineurs isolés indochinois accueillis en France étaient donc relativement connus, et cela avant même leur accueil sur le territoire national. Ce ne sera plus le cas des mineurs étrangers isolés accueillis ultérieurement, à l’exception peut être des mineurs isolés kosovars recueillis dans les camps. Le gouvernement français, dispose dans la crise indochinoise d’un dispositif d’évaluation et de recherche des familles actif depuis la Thaïlande, peut alors s’engager à délivrer un visa d’établissement ou de long séjour au mineur isolé, l’arrivée se faisant par Roissy Charles de Gaulle. 

L’isolement d’un certain nombre de mineurs étrangers isolés indochinois a cependant été découvert lors de leur admission en France : pour partir des camps, des groupes familiaux, parfois « faux »  ou fragiles avaient été constitués. A la fin de leur prise en charge dans les très récents dispositifs français de prise en charge des réfugiés asiatiques(cf. supra p.5), ces groupes éclataient, les adultes, moins assistés, ne prenant plus en charge ces mineurs. Ce constat imposa le souci d’identifier les mineurs étrangers isolés ou sans protection dès les centres de transit et non plus à la sortie des Centres d’Hébergement Provisoire. 

On peut  noter que la coordination des acteurs dans une commission nationale et la gestion du problème par la Croix rouge française et l’Etat (cf. page suivante) ont permis une comptabilisation du phénomène et des flux.

Le tableau ci dessous donne une idée des flux de mineurs étrangers isolés indochinois accueillis et placés en institution ou en famille par le dispositif de protection de l’enfance français de 1976 à 1986  :

	1976	1977	1978	1979	1980	1981	1982	1983	1984	1985	1986	
Nombre d’arrivées 	290	434	432	896	763	900	610	495	250	168	120	

On constate une forte croissance des entrées entre 1979 et 1983, le nombre de mineurs isolés indochinois accueillis diminuant ensuite. Les mineurs accueillis ont entre 7 et 16 ans, ce sont néanmoins majoritairement des garçons de plus de 16 ans. Le ministère des affaires sociales, bureau d’aide à l’enfance, estime à 6 000 le nombre de mineurs isolés indochinois accueillis entre 1989 et 1975. 

La Croix rouge française estime quant à elle en avoir accueilli 5 000 entre septembre 1977 et 1989 dont 46 % sont restés avec la famille accompagnante, 46% ont été placés en institutions (2 300 mineurs), 8% ont été confiés à des familles d’accueil (400 mineurs). La moyenne annuelle des jeunes pris en charge par la Croix rouge française et les DDASS entre 1980 et 1983 est de 250. Ces chiffres diminueront ensuite (120 en 1986 puis forte chute). 

B) La mise en place d’un dispositif d’accueil spécifique pour les mineurs étrangers isolés arrivant par le « canal officiel »

1) La reconnaissance de la compétence de l’Etat dans l’accueil des demandeurs d'asile

L’accueil des mineurs étrangers isolés indochinois par l’Etat dans un dispositif spécifique de prise en charge est indissociable de la mise en place récente par l’Etat d’un dispositif spécifique d’accueil des réfugiés indochinois adultes. Pour comprendre dans quel contexte et dans quel dispositif ont été accueillis les mineurs isolés du sud- est asiatique, il est nécessaire d’étudier les rapports de force et la répartition des compétences en vigueur à l’époque dans le champ politique de l’accueil d’urgence des demandeurs d'asile. 

Suite à l’arrivée des réfugiés chiliens en 1973, les associations, et notamment France Terre d'Asile avaient fait pression pour que ces réfugiés rentrent dans les Centres d’Hébergement et de Réinsertion Sociale (CHRS) alors même qu’aucun texte législatif ne prévoyait l’accueil de ce public et qu’aucun dispositif ne prévoyait l’accueil par l’Etat des demandeurs d'asile.

En effet, l’accueil de ce public reposait, auparavant, uniquement sur des organisations privées confessionnelles sans soutien financier de l’Etat. L’Etat ne considérait pas l’organisation de l’accueil des primo-arrivants demandeurs d'asile comme une compétence régalienne. A l’appel des associations et rompant partiellement avec cette logique, un centre associatif spécifique destiné à l’accueil des réfugiés chiliens sera crée pour répondre à leurs besoins, l’Etat prenant en charge leur accueil.  

Ce dispositif associatif spécifique à l’accueil des réfugiés chiliens sera reconduit lors de l’arrivée massive des réfugiés indochinois et la compétence de l’Etat en matière d’accueil d’urgence des demandeurs d'asile prendra un caractère plus certain, avec la reconduction de la prise en charge financière de cet accueil par l’Etat au titre de l’aide sociale. Des règlements, circulaires et conventions posèrent progressivement les bases des centres de transit et des Centres d’Hébergement Provisoire (CPH) pour demandeurs d'asile puis des Centres d’Accueil pour Demandeurs d’Asile (une circulaire du 19/12/1991 portera création des CADA).  
Des dizaines de centres d’accueil pour adultes réfugiés indochinois seront ouverts, l’Etat  passant des conventions avec les associations possédant une couverture nationale sur le territoire français, afin d’éviter la concentration des étrangers. L’association France Terre d'Asile gérera notamment la  Commission Nationale d’Admission (CNA) dans ces centres pour le compte des pouvoirs publics.

 Le recours à l’action sociale privée présente des avantages sur la régie directe par une administration  d’Etat : souplesse de gestion des fonds et personnels, association du bénévolat et possibilité d’expérimentation.  Cela explique qu’elle soit très utilisée dans le domaine de l’accueil des migrants et de l’enfance. Les collectivités publiques peuvent en effet passer des conventions avec les organismes privés exécutant des missions de service public d’aide sociale à condition que ces organismes soient habilités pour l’accueil du public accueilli par l’autorité compétente (Préfet ou Président du Conseil général).

 « Au milieu des années 1970 l’émergence du dispositif d’accueil des demandeurs d'asile et réfugiés correspond donc simultanément à un besoin et à une volonté : nécessité de faire face à l’afflux important de réfugiés en provenance du Chili puis d’Indochine et résolution des associations de faire prendre en charge par l’Etat cette population » .

Les mineurs étrangers isolés indochinois arrivés par Roissy et ceux qui ont été repérés dans les CPH ont donc été, à l’instar des réfugiés adultes indochinois, accueillis dans un dispositif spécifique à l’accueil des demandeurs d'asile indochinois. 

Les CPH et les CADA s’ouvriront ensuite à l’ensemble des demandeurs d'asile et réfugiés, quelle que soit leur nationalité, et cela à la demande des associations, qui voient s’ouvrir de nouvelles possibilités de se développer.

 On constate que les dispositifs de protection des réfugiés, demandeurs d’asile ou mineur en demande de protection ont suivi la même logique : création de dispositif spécifique en fonction de la nationalité du public accueilli (Indochine, Kosovo), puis que le CAOMIDA accueillera, lors de son ouverture en 2 000, l’ensemble des mineurs isolés demandeur d'asile, et cela quelle que soit leur nationalité. 

La compétence de principe des CADA pour l’accueil de l’ensemble des mineurs isolés demandeurs d'asile était néanmoins affirmée bien avant 2 000. La circulaire de la Direction de la Population et des Migrations du 19/12/1991 inscrit en effet les mineurs isolés demandeurs d'asile dans le public cible des CADA, et cela sans critère fixe de nationalité.

  Mais il nous faut, avant d’étudier l’insertion des mineurs isolés dans les dispositifs pour demandeurs d'asile dans le chapitre 2, revenir à l’étude de l’accueil des mineurs étrangers isolés indochinois dans les années 1970. 

2) L’accueil d’urgence et l’orientation des mineurs indochinois isolés primo- arrivants

L’accueil des mineurs isolés du sud- est asiatique a été organisé par l’Etat qui a su progressivement améliorer et coordonner les actions des différents acteurs de la protection de l’enfance et dégager les moyens techniques et financiers pour l’accueil de ce public indochinois, les moyens et les structures se renforçant à partir de 1979 avec la hausse du nombre d’arrivée. 

Cet accueil était relativement complet. Il concernait l’accueil d’urgence des mineurs étrangers isolés primo-arrivant sur le territoire français, un bilan  sanitaire, l’évaluation de sa situation familiale et sociale et l’orientation du mineur vers un placement de long terme. Le financement de cet accueil d’urgence était assuré par l’Etat ainsi que le financement du placement de long terme, effectué à la sortie du mineur du dispositif d’accueil d’urgence.

L’accueil d’urgence est confié à l’association France Terre d'Asile, qui gère déjà des CPH - où l’on découvre un certain nombre de mineurs isolés indochinois (cf. supra p.4.). France Terre d'Asile gère le centre de transit qui héberge les mineurs isolés indochinois pendant 15 jours, effectue un bilan médical obligatoire et délivre une première information. Ces mineurs isolés arrivaient dans un état sanitaire préoccupant (parasitologie, problème de malnutrition, problèmes oculaires et dentaires), comme en témoigne le grand nombre d’études épidémiologiques menées en France sur les réfugiés indochinois. [Ces problèmes sont encore d’actualité pour les mineurs isolés accueillis en 2003, les services de Protection maternelle et infantile des conseils généraux étant relativement dépourvus face à ces problématiques]. 

Les mineurs isolés indochinois arrivant avec un visa sur le territoire rentrent aussi dans ce dispositif et ils sont conduits de l’aéroport de Roissy au centre de transit par la Croix rouge française qui possède des locaux à Roissy pour orienter les migrants.

Ce dispositif d’accueil, d’évaluation et d’orientation était ouvert aux mineurs étrangers isolés indochinois mais aussi aux mineurs et jeunes majeurs indochinois en défaut de protection « qui venus en France, régulièrement ou non, se trouvent en fait privé de protection ou manquent de moyens d’existence. Cette aide ne saurait être écartée du seul fait de la présence de parents en France ou de membres de la famille du mineur. Elle appellerait seulement une appréciation globale de la situation du mineur et de ses proches ».

Les autres mineurs isolés indochinois, arrivant sans visa ou hors CPH, ne sont cependant pas pris en compte dans le centre de transit de France Terre d'Asile et le dispositif d’évaluation et d’orientation de la Croix rouge française. 
Les mineurs isolés indochinois qui entrent en centre de transit (à Créteil, centre ouvert en 1977, ou Puteaux) sont ensuite orientés vers le Centre d’observation et d’Orientation (à Sens et Issy les Moulineaux) pour une période de 3 mois où ils sont sous la responsabilité de la Croix rouge française qui gère ces centres. 

La Croix rouge française –établissement d’utilité publique-  se voit investie d’une mission, que l’on pourrait qualifier d’exécution directe du service public, par accords du 31 août 1975 et du 23 septembre 1977. Ces accords, conclus  par les représentants des associations et des ministères concernés  -Affaires étrangères, Santé, affaires sociales et direction des conventions administratives-, confient l’accueil, l’évaluation et l’orientation des mineurs isolés indochinois précités à la Croix rouge française : 

« L’ensemble des problèmes concernant les mineurs étrangers isolés sera pris en charge par la Croix rouge française. Les placements individuels ou collectifs que cette association envisagera, en étroite collaboration avec les sièges départementaux du SSAE, s’effectueront sous le contrôle des services compétents des DDASS ». 

Les centres d’observation et d’évaluation de la Croix rouge française et gérés par l’association ALEFPA sont à ce titre chargés :

a)	De veiller à l’accomplissement des démarches administratives (saisine de l’OFPRA, du juge des tutelles, demande de carte de séjour). Les mineurs isolés obtiennent soit un statut de réfugié (obtenu plus aisément qu’aujourd’hui, dans le contexte de la guerre froide), soit un visa de long séjour, les possibilités de retour étant faibles du fait des conditions dans les pays d’immigrations. 
b)	D’encadrer le mineur et de lui fournir un enseignement linguistique, grâce à des éducateurs français ou indochinois. 
c)	D’effectuer une évaluation générale de la situation du mineur afin de constituer un dossier individualisé avec des propositions d’orientation du mineur dans un département, une institution ou une famille d’accueil, voir dans sa famille ou chez des proches si la situation le permet.

Les mineurs étrangers isolés indochinois étaient souvent placés par la Croix rouge française ou les DDASS et sous le contrôle des DDASS dans les dispositifs de l’enfance existants -ayant des places disponibles- mais non- spécialisés. Il y eut donc de graves erreurs d’orientation, certains mineurs isolés ayant été placés dans des établissements pour handicapés mentaux, délinquants,  totalement inadaptés à leur insertion. 
Le problème de l’adoption de ces mineurs s’est aussi posé, les familles parrainantes souhaitant parfois « à tout prix » adopter ces mineurs (cf. l’annexe n°1), malgré les consignes des DDASS qui insistèrent sur la situation particulière de ces mineurs et organisèrent le parrainage de ces mineurs en famille, en dissipant les malentendus quant à l’adoption qui était très demandée. L’adoption internationale s’était développée depuis les années 1960 sous le double effet du développement des préoccupations humanitaires et de la réduction du nombre d’enfants adoptables en France liée à la baisse de la natalité, au contrôle des naissances et à la tolérance des mères célibataires. Ce développement de l’adoption internationale posait de graves problèmes éthiques. Il a fallu en effet insister sur :

d)	L’éventualité de regroupement familial :

La Croix rouge française était  notamment chargée des regroupements familiaux sur le territoire national des différents membres d’une même famille qui auraient pu être placée dans des départements différents sans le savoir. La centralisation de l’enregistrement des placements par la Croix rouge française rendait possible ces regroupements, en fonction des nouvelles arrivées. 
[Cette question du regroupement familial reste actuelle en 2003 : le HCR dispose seul d’un fichier qui recense les mineurs isolés mais la saisine du HCR par les acteurs de la protection de l’enfance n’est pas systématique. On pourrait penser à la création d’un fichier européen, sécurisé et accessible aux familles, qui regrouperait systématiquement l’ensemble des mineurs étrangers isolés placés, dans le cadre de la communautarisation de cette politique d’accueil.] 

Cependant il faut tenir compte de la nécessité de respecter la culture d’origine du mineur lors du parrainage. Ce respect s’oppose à une « appropriation et à une assimilation totale de l’enfant » dans le cadre moderne de l’adoption plénière, qui est celui retenu  par les candidats à l’adoption

e)	La difficulté de ces accueils ou parrainage pour de grands enfants ou adolescents, dont l’âge réel ne correspond parfois pas à l’age déclaré, et qui ont des difficultés scolaires ou des troubles de comportement dus à leur passé. 

Pour remédier à ces différents problèmes, une Commission de parrainage fut instituée en 1980 pour évaluer les propositions de placement de la Croix rouge française à l’issue du séjour du mineur au centre d’observation. Cette commission prit ensuite le nom de Commission Nationale d’Orientation et de Suivi des mineurs du Sud- Est Asiatique (CNOSSEA). 
Progressivement la Croix rouge française a constitué une liste d’établissements, privés et agrées par les DDASS puis les Présidents des Conseils généraux et adaptés à ces prises en charge, surtout en province, parfois éloignés des centres urbains ce qui évite des problèmes de prostitution et de concentration. Le réseau des délégués locaux de la Croix rouge française était utilisé pour les relations avec les DDASS, ce qui a facilité l’orientation des mineurs sur plusieurs départements. Trente institutions  (foyers de l’ASE ou Maisons d’Enfants à Caractère Social -MECS- ou sanitaire, des sanatoriums furent reconvertis) accueilleront ces mineurs, mélangés à d’autres enfants, afin de faciliter leur intégration. En 1989, le placement d’un mineur isolé indochinois dans une MECS en Lozère coûtait 96 000 francs par an. 

Les directeurs des DDASS ont été invités à recueillir la liste des équipements agrées pour l’accueil des mineurs isolés indochinois, mais aussi des  équipements scolaires, sociaux et pré-professionnels adaptés à l’accueil des mineurs étrangers isolés et de transmettre ces informations à la Croix rouge française, qui dispose ainsi d’un fichier national pour l’aider à effectuer ces orientations et placements. 
De même les directeurs des DDASS étaient invités à mener, en collaboration avec les services départementaux de l’Etat et la justice des mineurs, toutes les actions nécessaires à la protection et à la scolarisation des mineurs isolés accueillis : création de classe d’Intégration, ouverture de tutelle (voir en annexe n°1 la directive du 8 juin 1979)…

L’orientation idéale s’est bien souvent révélée être le placement en institution accompagné d’un parrainage le week-end et durant les vacances dans une famille française ou indochinoise du département. Le placement permanent en famille d’accueil est difficile pour ces grands adolescents, rendus autonomes par la vie dans les camps, et qui ont supporté d’autant plus difficilement le retour dans un cadre familial où les valeurs culturelles différaient fortement. 

Face à des problèmes dans les centres de la Croix rouge française, l’Etat trouve d’autres structures remplaçant la Croix rouge française  pour l’évaluation et l’orientation des mineurs isolés indochinois : l’AVVEJ (l’Association Vers la Vie pour l’Education des Jeunes) fut chargé de créer un centre spécifique et de proposer des projets d’orientation et de nouveaux centres (le foyer Y. Morandat à Clichy de l’association ALEFPA, des Orphelins Apprentis d’Auteuil). 

Les mineurs isolés indochinois accueillis dans ce dispositif l’étaient en tant que « recueillis temporaires ». Ce statut  permettait – jusqu’à l’adoption de l’article 56 de la loi du 6 juin 1984 requerrant l’accord écrit du représentant légal - de se passer de l’accord des parents et de faire entrer les mineurs isolés dans ce dispositif. On évitait ainsi d’avoir à recourir à une décision judiciaire d’admission. 

Une fois le mineur placé et inséré, les démarches juridiques, sanitaires, et scolaires lancées, il revenait aux DDASS de suivre le mineur isolé, comme tout autre mineur présent dans les dispositifs « traditionnels » de protection de l’enfance. Le directeur de la DDASS du lieu de placement pouvait ultérieurement demander l’ouverture d’une tutelle et voir dans quelle catégorie le mineur s’inscrivait. 

§2 : La prise en charge financière de ces mineurs

Avant la décentralisation, les dépenses de toute nature liées à ces accueils de long terme étaient imputées intégralement sur les crédits de l’Etat au titre de l’application des dispositions de l’article 194 du Code de la Famille et de l’Action Sociale : 

«  Les frais d’aide sociale engagés en faveur des personnes dont la présence sur le territoire métropolitain résulte de circonstances exceptionnelles et qui n’ont pu choisir librement leur lieu de résidence, ou en faveur des personnes pour lesquelles aucun domicile fixe ne peut être déterminé, sont intégralement pris en charge par l’Etat, sur décision de  la commission d’admission, en formation plénière ».

 Selon la directive du 8 juin 1979 il appartient aux préfets de départements et aux directeurs des DDASS de :

 « Faire, lors de la liquidation annuelle  des dépenses d’aides sociales à l’enfance, apparaître les frais de l’espèce en compte inscrit au contingent de l’Etat. Compte tenu de leur situation de réfugiés, les familles de ces mineurs pourront être exonérées de toute contribution au frais d’entretien de leur enfant ».

Les conseils généraux ne se voyaient donc pas appliquer le système de financements conjoints  résultant du contingentement des dépenses d’aide sociale. Ces dépenses d’aide sociale à l’enfance pour les mineurs isolés étaient donc prises en charge au titre de la solidarité nationale et de l’article 194 du CFAS par l’Etat. L’Etat finançait donc entièrement les dépenses liées à l’accueil d’urgence de la plus grande partie des mineurs isolés, ainsi que les dépenses liées à l’accueil de long terme de ces mineurs isolés indochinois ou kosovars. 

Mais la décentralisation et la loi du 6 juin 1984 ont bouleversé ce dispositif et des adaptions législatives ont été nécessaires afin que le placement de ces mineurs dans ce dispositif d’accueil puisse continuer à fonctionner de la même façon, sans que ces dépenses ne soient supportées par les conseils généraux.

L’annexe n° 3 présente rapidement le dispositif de protection de l’enfance et la justice des mineurs, pour des lecteurs qui ne seraient pas familiarisés avec la configuration de ces dispositifs. 

Section 2 : 	Les modifications du dispositif dues à la décentralisation de l’aide sociale à l’enfance

La législation relative à la protection de l’enfance issue des modifications liées aux lois de décentralisation n’a pas empêché le dispositif mis en place pour les mineurs isolés indochinois de continuer à fonctionner, grâce au modification apportée par le législateur en 1986. 

Nous allons donc tout d’abord étudier le fonctionnement du dispositif d’accueil des mineurs isolés indochinois dans le nouveau contexte institutionnel français, tel que modifié par les lois de décentralisation, puis voir comment le législateur a adapté le droit commun de la protection de l’enfance pour permettre le maintien de ce dispositif. 

§1 : La loi du 22 juillet 1983 a posé le principe de la compétence de droit commun des conseils généraux

Dans la section 4 article 32 de la loi du 22 juillet 1983, le législateur a qualifié de compétence de droit commun  la compétence nouvellement transférée aux conseils généraux dans le domaine de l’aide sociale. Dorénavant les Conseils généraux « prennent en chargent l’ensemble des prestations légales d’aide sociale à l’exception des prestations recensées à l’article 35 ». 

Compte tenu de cette clause générale de compétence, la loi ne procède à aucune énumération des prestations légales qui sont à la charge du département. Le département a donc la charge de toutes les allocations et prestations d’aide sociale prévues par la législation et la réglementation en vigueur, à l’exception de celles incombant à l’Etat et énumérées à l’article 35 de la loi du 22 juillet 1983.

Les conseils généraux ont acquis la compétence de droit commun en matière d’aide sociale, et notamment de nouvelles compétences dans le domaine de la protection de l’enfance en danger. Depuis le 1er janvier 1984, l’ASE- service public départemental obligatoire- est placée sous la responsabilité politique et financière du Président du Conseil général. Le service de l’ASE doit être organisé en régie non- personnalisée du département. 

Après le transfert d’une partie des personnels des DDASS au 1er janvier 1985, les conseils généraux ont disposé de leur service de l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE). La gestion de l’ASE ne relève donc plus de l’Etat. 
Le Président du Conseil général a désormais compétence pour accorder les prestations d’aide sociale à l’enfance non-délinquante, sous réserve des pouvoirs reconnus à l’autorité judiciaire soit au titre de l’enfance délinquante, soit au titre de l’assistance éducative. 

A) Les conseils généraux responsables de l’accueil d’urgence de droit commun des mineurs isolés indochinois ?

Il faut noter que la législation de l’aide sociale à l’enfance s’applique tant pour les mineurs français que pour les mineurs étrangers, sans qu’aucune condition de nationalité, de ressources ou de régularité du séjour sur le territoire ne soit exigée. Les mineurs étrangers isolés peuvent donc bénéficier de la protection judiciaire ou administrative du système français de protection de l’enfance sans que l’irrégularité de leur séjour sur le territoire ou leur nationalité ne soit opposable aux bénéficiaires de ces prestations. 

Or le service de l’ASE a l’obligation d’accueillir en urgence les mineurs confiés au service.

Le droit commun de la protection de l’enfance attribue en effet, depuis la décentralisation de l’aide sociale, la responsabilité de l’accueil d’urgence et de long terme des mineurs - ainsi que le financement de ces placements d’urgence ou ultérieurs, aux conseils généraux- l’Etat conservant la tutelle des pupilles (déléguée au Président du Conseil général néanmoins) et la protection judiciaire de la jeunesse.

La loi du 6 janvier 1986 laisse les conseils généraux libres d’organiser les moyens nécessaires à l’accueil et à l’hébergement des mineurs, la loi ne prévoit plus l’obligation pour le département d’avoir un ou plusieurs foyers de l’enfance et ne réglemente plus leur régime. 
Les services de l’ASE peuvent donc, pour l’exercice de leur mission d’accueil d’urgence, conclure des conventions avec d’autres collectivités locales ou recourir à des organismes publics ou privés habilités à recevoir des mineurs par le Président du Conseil général et parfois aussi le préfet, pour les établissements accueillant des mineurs par décision judiciaire. 

La collaboration entre ce secteur privé (association, action individuelle…) et public n’est pas laissée à la libre appréciation des organismes privés. Elle suppose un acte préalable d’habilitation ou d’autorisation par l’autorité administrative compétente. Cet acte présente selon les cas une nature soit unilatérale soit conventionnelle, ces deux formes d’habilitation étant parfois superposées. La décentralisation a donc compliqué les relations entre les associations et les collectivités publiques, de par la multiplication du nombre d’autorité de contrôle, d’habilitation et d’autorisation d’ouverture ou de soin au sein de l’aide sociale à l’enfance. 

Or, on l’a vu, ce n’est pas l’ASE qui a été chargé de l’accueil d’urgence des mineurs étrangers isolés mais des associations ou établissement d’utilité publique (France Terre d'Asile, Croix rouge française, AVVEJ) chargées directement de cet accueil d’urgence par l’Etat, et cela avant la décentralisation et la loi du 6 juin  1984. 

L’auteur de ce mémoire ignore si ces conventions ont été élargies aux collectivités locales qui accueillaient sur leur territoire les centres de transit et si ceux-ci étaient conventionnés et habilités pour l’accueil de ces mineurs isolés. 

Le conflit qui opposera en 1994 le Président du Conseil général du Val de Marne à l’Etat laisse supposer que le centre de transit de Créteil n’était pas habilité par le Président du Conseil général pour accueillir ces mineurs  mais que l’accueil et les placements judiciaires dans les centres d’accueil d’urgence ont été poursuivis dans des conditions juridiques précaires. 

 L’accueil d’urgence réalisé par des associations- en l’absence d’élargissement aux conseils généraux des conventions originels, et sans habilitation des centres par les Présidents des Conseils généraux concernés- aurait dérogé à la compétence dont disposent les conseils généraux pour l’organisation de l’accueil d’urgence des mineurs. Or cette compétence des conseils généraux est pourtant posée par une disposition de valeur législative (article 77 du CFAS, introduit par l’article 35 de la loi du 6/1/1986) qui semble être contredite par une simple convention entre l’Etat et les associations.

 Le dispositif d’accueil d’urgence des mineurs isolés se fondait en effet sur une base juridique de faible valeur (convention entre l’Etat et les associations), à l’instar du reste des dispositifs d’accueil pour étrangers demandeurs d'asile et réfugiés. 
En outre ces conventions ne visaient pas à établir ou clarifier directement la répartition des compétences Etat / conseils généraux, ce qui pouvait laisser planer une incertitude quant à la collectivité publique responsable en pratique –qui semble contredire les dispositions textuelles de la loi du 22 juillet 1983- de l’organisation de  l’accueil d’urgence des mineurs isolés. 

La limite de l’intervention du législateur de 1986 apparaît ici : l’article 87 du CFAS ne définit la collectivité responsable de l’accueil d’urgence des mineurs isolés ni n’impose de modalité d’exécution pour cet accueil, renvoyant au droit commun, sans prendre en compte les modalités réelles de l’accueil d’urgence et de l’évaluation des mineurs isolés indochinois. 

 Ainsi le législateur ne pose aucune obligation de moyen quant à la réalisation de cet accueil d’urgence (l’obligation de résultat s’imposant seule dans la loi du 6/1/1986). Il n’impose donc pas le recours à des associations spécialisées pour la réalisation de cet accueil. Le choix d’organiser cet accueil d’urgence en régie directe ou par le recours à des associations habilitées repose donc en théorie sur les Conseils généraux. Mais la pratique semble contredire ces dispositions législatives : l’accueil d’urgence est organisé par l’Etat, par convention avec le secteur associatif. 

La question de la mise en conformité de l’accueil d’urgence des mineurs isolés  avec le droit commun issu des lois de décentralisation semble bien être présent :
La Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme (CNCH) recommandera d’ailleurs une modification de la législation concernant l’accueil d’urgence des mineurs isolés : 

« A plusieurs reprises, la France a été amenée à recevoir dans l’urgence un nombre significatif d’enfants victimes de conflits armés, de catastrophes naturelles ou de circonstances suffisamment graves pour justifier leur accueil. L’intensification et l’étendue des conflits dans le monde laissent penser que d’autres enfants mineurs non- accompagnés et isolés pourraient arriver en France, dans l’urgence, suite à une décision gouvernementale. […]
 La France devrait renforcer, dans une démarche préventive, les dispositions législatives et réglementaires régissant l’accueil et les conditions de prise en charge de ces enfants, en informant les administrations concernées. La CNCDH demande que la convention entre l’Etat et les départements prévue à l’article 87 du CFAS comporte les précisions suivantes :  
Que l’enfant soit accueilli pour une courte période dans un centre d’observation et d’orientation sous tutelle d’Etat et pris en charge par le service de l’ASE selon l’article 46§3 du CFAS (introduit par la loi du 6 janvier 1986) le temps de la réalisation de cet accueil ». 

La CNCDH appelle de ses vœux une clarification législative et réglementaire de la répartition des compétences Etat – conseils généraux. Cette clarification passe par l’inscription dans la loi d’une obligation de moyens : les conseils généraux doivent organiser l’accueil d’urgence des mineurs isolés en recourant à des centres d’observation spécialisés et habilités, dont la nature n’est pas précisée dans l’avis (régie directe ou gestion déléguée), sur la base d’une prise en charge financière étatique et dans le cadre de l’article 87 du CFAS.  

En règle générale- les collectivités publiques sont libres de gérer le service en régie ou d’en confier la charge à un organisme privé associé à l’action administrative par voie de convention ou d’agrément et de choisir cette personne privée.  La loi ne pourrait donc imposer le recours pour les collectivités locales à une association particulière sans violer le principe de libre administration des collectivités locales. 

On peut s’interroger aussi sur la possibilité -pour le législateur ou le pouvoir réglementaire- de poser une obligation de moyen sans violer le principe de la libre administration des collectivités locales.  

B) Les modifications entraînées dans l’accueil d’urgence par la loi du 6 juin 1984

L’accueil des mineurs dans les services de l’ASE est encadré et s’effectue- depuis la loi du 6 juin 1984 relative au droit des familles dans leurs rapports avec les services chargés de la protection de l’enfance-  avec l’accord des représentants légaux du mineur ou sous contrôle des juridictions spécialisées dans la protection de l’enfance. 

La loi du 6 juin 1984 mettait donc fin à la possibilité – recommandée dans la circulaire du 8 juin 1979- d’intégrer dans la catégorie des recueillis temporaires les mineurs réellement isolés et sans représentant légal, en l’absence d’autorisation du représentant légal.

 Il a fallu inscrire ces mineurs isolés dans le cadre d’un placement par décision judiciaire, porte d’entrée dans le dispositif d’accueil d’urgence puis dans les dispositifs de protection de l’enfance.  

Les mineurs indochinois ont été placés sous le statut de recueillis provisoire – pour ceux, en défaut de protection, mais ayant de la famille pouvant donner son accord- ; les autres mineurs isolés indochinois étant accueilli en urgence sur la base de l’article 56 du CFAS et ensuite placés par décision judiciaire.

 Le centre de transit de France Terre d'Asile à Créteil saisissait le substitut du procureur qui transmettait le dossier au juge pour enfants, qui prenait une mesure éducative sur la base de l’article 375 du code civil (article datant de 1970). 

Le juge pour enfant confiait le mineur au centre de transit, malgré l’absence d’agrément du centre de transit pour l’accueil des mineurs, l’ASE du Val de Marne étant en théorie responsable du contrôle du placement d’urgence et de sa prise en charge financière -en attendant un remboursement de ces dépenses par l’Etat - et cela jusqu’au nouveau placement dans un autre département.

C) L’organisation du placement de long terme

Les établissements privés qui étaient conventionnés pour l’accueil des mineurs au 1er janvier 1984 bénéficient d’une habilitation de fait pour accueillir les mineurs, en vertu des dispositions de l’article 53 de la loi du 22 juillet 1983 sur l’opposabilité au département des conventions en cours conclues antérieurement par l’Etat.  

Il fallait néanmoins désormais, pour la prise en charge de mineurs dans les autres établissements privés accueillant des mineurs, que soient associés les Conseils généraux, le placement de mineur en établissement par le juge ne pouvant plus être effectué sans une habilitation de l’établissement par le préfet et le Président du Conseil général. 

L’article 87 du CFAS introduisait des dérogations financières dérogatoires au droit commun de la protection de l’enfance, mais visait également à mettre en conformité le dispositif d’accueil d’urgence des mineurs étrangers isolés indochinois avec les nouvelles règles de droit commun organisant l’accueil « physique » des mineurs dans le cadre décentralisé, tout en permettant le fonctionnement de ce dispositif dans le nouveau cadre.  

Cette mise en conformité du dispositif avec le nouveau cadre décentralisé a été réalisée par une intervention législative et par le biais d’une procédure de conventionnement, définie à l’article 87 du CFAS et introduite par la loi n°89-17 du 6 janvier 1986.

D) Un accueil de long terme à mettre en conformité avec le droit de la protection de l’enfance issu de la décentralisation

L’article 87 du CFAS était rédigé ainsi : 

« Une convention signée entre le représentant de l’Etat dans le département et le Président du Conseil général fixe les conditions dans lesquelles les mineurs accueillis sur le territoire national à la suite d’une décision gouvernementale prise pour tenir compte de circonstances exceptionnelles sont pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance. Les dépenses en résultant pour le département sont intégralement remboursées par l’Etat ».

 Des conventions étaient passées entre les préfets de département et les Présidents des Conseils généraux afin de définir les conditions dans lesquelles les mineurs concernés sont pris en charge par l’ASE : 

« Les conditions particulières de prise en charge de cette catégorie d’enfants par les départements où sont implantés les établissements d’accueil, rendent souhaitable la mise en place d’une procédure de convention entre les préfets et les Présidents des Conseils généraux, en leur qualité de responsables du service de l’enfance ». 

 A ces conventions était annexée une liste des établissements susceptibles d’accueillir des jeunes réfugiés, cette liste –donnée par les DDASS aux ASE, a été complétée par les départements. L’ensemble de ces fiches signalétiques est réuni sous forme d’un fichier à disposition de la CNOSSEA.

La liste des établissements qui accueillent ou sont susceptibles d’accueillir de jeunes asiatiques est désormais arrêtée par le service de l’ASE. Les établissements accueillant des mineurs placés par décision judiciaire doivent néanmoins obtenir l’habilitation du président du Conseil général et du préfet. Les conventions avaient-elles valeur d’habilitation et d’agrément ou fallait-il un agrément spécifique pour l’ouverture des nouveaux établissements ?

Ces conventions constituaient un engagement de la part du Président du Conseil général d’accepter l’admission des jeunes réfugiés à l’ASE, et celui de l’Etat de rembourser intégralement les dépenses de prises en charges. 

Nous allons étudier les raisons qui font de l’article 87 du CFAS une mesure dérogatoire au financement du droit commun de l’aide sociale à l’enfance et les raisons qui ont conduit le législateur à instaurer cette dérogation. 

Il nous faudra donc étudier tout d’abord les règles et principes de droit commun qui régissent le placement de mineur isolé dans les services de l’aide sociale à l’enfance, pour comprendre en quoi et comment la prise en charge financière de l’article 87 a dérogé au droit commun. 

§2 : L’article 87 instaure un financement dérogatoire au droit commun de l’aide sociale à l’enfance 

A) Le financement de droit commun du placement du mineur : Les critères de répartition des charges entre personnes  publiques

 Le service de l’ASE a, entre autre, un rôle d’hébergement et d’entretien des mineurs qui peuvent lui être confiés directement par les parents (placement administratif) ou par l’autorité judiciaire (placement judiciaire). En raison de l’absence de représentant légal, les mineurs étrangers isolés sont le plus souvent placés en principe par voie judiciaire. 

Le Président du Conseil général a une compétence totale dans l’admission des mineurs au sein du service pour les admissions administratives mais une compétence liée pour l’admission des mineurs sous tutelle de l’Etat ou pour l’admission des mineurs placés par décision judiciaire. 

Les mineurs confiés par décision judiciaire le sont par une ordonnance de placement provisoire (OPP) du procureur ou du juge des enfants aux services de l’ASE. Dans ce cadre,
c’est toujours le département (celui du siège de la juridiction qui a prononcé la mesure en 1ère instance) qui prend en charge les dépenses d’entretien, d’éducation et de conduite des mineurs confiés au service par l’autorité judiciaire au titre de certaines mesures concernant l’assistance éducative ou l’enfance délinquante. 

Et cela même quand le placement est effectué par le Conseil général dans un autre département, lorsque le Conseil général n’a plus de place dans les établissements situés sur son territoire, ou si la prise en charge proposée dans ces établissements est plus adaptée aux problématiques du mineur. Ces dépenses sont des dépenses obligatoires pour le Conseil général.   

En tant que service public départemental, les prestations d’aide à l’enfance administrative ou facultative  sont également à la charge du Conseil général qui a prononcé l’admission dans le service de l’aide sociale à l’enfance.  Cela concerne les admissions administratives en urgence à l’ASE des mineurs isolés et les jeunes majeurs contractualisant avec l’ASE.

  Les juridictions des mineurs sont donc néanmoins responsables d’un grand nombre des placements dans les services de l’ASE (placements et AEMO judiciaires).  On le voit, les services de l’ASE et les conseils généraux ne maîtrisent que partiellement les entrées des mineurs dans leur dispositif et par conséquent leurs dépenses car il y a souvent dissociation entre le preneur de la décision (le juge) qui possède la compétence de la décision et l’exécuteur de la décision (l’ASE), qui possède la compétence d’exécution. 

On se trouve  -pour les admissions judiciaires- dans une situation où il existe une distorsion entre la personne compétente en matière de décision et de définition de la mesure à prendre  et à exécuter et la personne qui supporte la compétence d’exécution de la mesure et sa charge financière : 

«  Un principe peut être posé : la collectivité qui a la responsabilité d’une action doit en supporter les charges. Ce principe semble logique mais n’est pas suffisamment précis et doit s’accompagner d’un corollaire : la collectivité sur laquelle pèse une charge doit disposer du pouvoir de décision correspondant. Cette proposition est moins évidente que la première, et en pratique, les collectivités « ont surtout le droit de payer » ».

En tant que service public départemental, les prestations d’aide à l’enfance administratives ou facultatives  sont à la charge du Conseil général qui a prononcé l’admission dans le service de l’aide sociale à l’enfance. On retrouve alors ici, aux mains d’une même collectivité, une compétence complète qui recouvre la compétence de décision d’admission, la définition de la mesure à prendre, la compétence d’exécution et le poids de la charge financière de cette mesure. Cela concerne les admissions administratives à l’ASE des mineurs isolés et les jeunes majeurs contractualisant avec l’ASE. 

Si l’on appliquait le principe d’unité entre l’exercice de la compétence (le pouvoir d’exécution et la responsabilité) et le support de la charge posé précédemment par J.M. PONTIER, les conseils généraux auraient du supporter les charges résultantes de l’accueil dans leur dispositif des mineurs isolés entrés par placement judiciaire ou administratif. 

La loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 adapte la législation sanitaire et sociale aux transferts de compétences en matière d’aide sociale et de santé : en matière d’aide sociale le Conseil général organise et assure le financement du service de l’aide sociale à l’enfance qui recouvre les missions d’aide à domicile, de prévention de l’inadaptation et d’entretien des mineurs et des femmes isolées avec leurs enfants.

 Ces prestations ne sont néanmoins prises en charge par le budget départemental que si l’établissement ou le service fournissant ces prestations a été préalablement habilité par le Président du Conseil général ou les autorités compétentes.
Les conseils généraux financent dorénavant - avec la fin du système des contingents en matière d’aide sociale à l’enfance- l’intégralité de ces dépenses. 
En outre, il n’était pas possible aux présidents des Conseils généraux d’invoquer l’absence de domicile de secours ou de domicile fixe des mineurs isolés, pour réclamer une prise en charge par l’Etat de ces dépenses, le principe de la recherche du domicile de secours, ne s’appliquant pas en matière d’aide sociale à l’enfance. 

B) Le droit de l’aide sociale à l’enfance déroge au principe de la recherche du domicile de secours

 En l’absence d’intervention financière de l’Etat pour les mineurs isolés non indochinois ou kosovars, c’est le droit commun qui s’applique pour le financement de cette mesure : les Conseils généraux devenaient donc financièrement responsable de ces mineurs, sans qu’il n’y ait de possibilité de faire prendre en charge ces dépenses au titre de l’article 87 du CFAS. 

 Le droit de l’aide sociale à l’enfance est en effet dérogatoire au droit de l’action sociale générale en ce que la notion de domicile (fixe ou de secours) ne s’applique pas lors de la détermination de la compétence du Conseil général responsable de la prise en charge financière du bénéficiaire.  

 L’absence de domicile de secours ou même de domicile fixe d’un bénéficiaire d’une mesure de l’ASE (les mineurs étrangers isolés, en errance sur le territoire français, n’ont pas de domicile de secours) n’a donc pas de conséquence sur la détermination de la personne publique sur laquelle pèse la charge liée à la prestation d’aide sociale à l’enfance.

Les mineurs étrangers isolés, sans domicile fixe et donc sans domicile de secours, ne peuvent donc pas à priori pas être pris en charge financièrement par l’Etat sur la base de cette seule absence de domicile fixe ou de secours- comme cela aurait été le cas si l’aide sociale à l’enfance n’avait pas dérogé au principe de la recherche du domicile de secours. 

Mais le législateur, en 1986 tout du moins, n’a cependant pas souhaité faire peser le poids financier de l’accueil des mineurs isolés indochinois sur les conseils généraux.

C) L’article 87 du CFAS et la prise en charge des mineurs isolés indochinois au titre de la solidarité nationale

 Il a donc été nécessaire d’ajouter, parmi les lois relatives à l’aide sociale à l’enfance, une disposition législative spécifique au financement de l’accueil des mineurs isolés accueillis suite à une décision gouvernementale pour tenir compte de situations exceptionnelles.  
En effet, le législateur, alors même qu’il posait dans la loi n° 861-17 du 6 janvier 1986 le principe de la responsabilité financière des conseils généraux pour les dépenses d’aide sociale à l’enfance, a inscrit par cette même loi une disposition financière dérogeant à ce principe. 
Le législateur a en effet souhaité continuer à faire peser la prise en charge financière de ces accueils sur l’Etat, et non sur les conseils généraux, toujours au titre de la solidarité nationale, mais plus sur le fondement de l’article 194 du CFAS. Le législateur optera pour l’écriture d’une nouvelle disposition, de valeur législative.   

D) Une prise en charge des dépenses dérogatoires au droit commun de la protection de l’enfance

Le législateur a dérogé, par une loi du 6 janvier 1986, au droit commun de la protection de l’enfance- posé à l’article 32 de la loi du 22 juillet 1983- qui fait peser sur les conseils généraux la charge des dépenses en matière d’aide sociale à l’enfance.

Le législateur a choisi, par la loi n° 89.17 du 6 janvier 1986, de répartir différemment les charges pour les mineurs isolés indochinois et à introduit un article 87 dans le CFAS pour résoudre la question de la prise en charge financière de ces mineurs isolés indochinois au sein du dispositif décentralisé de protection de l’enfance. 

Les dépenses supportées par les Conseils généraux lors de l’accueil d’urgence des mineurs étrangers isolés du sud- est asiatique, ont pu –sur cette base- être prises en charge intégralement par l’Etat : les conseils généraux inscrivaient sur une ligne de dépense spécifique les dépenses liées à l’accueil d’urgence des mineurs étrangers indochinois isolés placés dans les centres d’orientation sur la base de l’article 375 du code civil, l’Etat remboursait ces frais ultérieurement. 

Le législateur a en outre choisi de prendre en charge aussi les dépenses liées au placement ultérieur de ces mineurs étrangers isolés sur le territoire national dans les établissements dont la prise en charge relèvent normalement des conseils généraux. 
L’article 87 du CFAS prévoyait que les frais de toute nature engagés au titre de l’aide sociale à l’enfance pour les mineurs accueillis sur le territoire national à la suite d’une décision gouvernementale prise pour tenir compte de circonstances exceptionnelles, ce qui était le cas des mineurs isolés indochinois, étaient intégralement remboursés aux conseils généraux par l’Etat. Les dépenses en résultant étaient inscrites au chapitre 46.24 article 50 du budget de l’Etat. 

Les conventions prévues à l’article 87 du CFASS constituent un engagement de la part du Président du Conseil général d’accepter l’admission des jeunes réfugiés à l’ASE, et celui de l’Etat de rembourser intégralement les dépenses de prises en charges. 

Le législateur a en effet inscrit à l’article 87 du code des familles et de l’action sociale cette possibilité de financer ces placements en remboursant les dépenses avancées par les conseils généraux pour la prise en charge de ces mineurs. Ces mineurs relevaient selon le gouvernement de la solidarité nationale, et à ce titre d’une prise en charge financière par l’Etat. 

E) La dissociation charge / responsabilité

La prise en charge - financière et physique dans la phase d’accueil d’urgence  et d’évaluation puis le financement étatique de l’accueil dans les dispositifs de droit commun – de ces mineurs illustre l’état d’enchevêtrement des compétences entre l’Etat et les collectivités locales qui marque la France depuis les lois de décentralisation : 

« On est loin du transfert par bloc de compétence. La répartition des actions et des missions entre l’Etat et les conseils généraux suivant qu’elles correspondent à des solidarités de proximité ou de voisinage, ou au contraire à des solidarités similaires de caractère national, engendre un dispositif administratif complexe ». 

Et, c’est en effet en partie sur l’idée que la prise en charge de ces mineurs isolés possède une forte dimension nationale (entrée des mineurs sur le territoire français, titre de séjour, prise en charge au titre de l’accueil des demandeurs d'asile) et internationale (recherche des familles, regroupement familial, adoption internationale) qui justifie que l’on ne fasse pas peser le poids financier de cet accueil simplement sur des décideurs locaux, qui ne sauraient financer et gérer plus que des besoins d’une solidarité de proximité.

On se fonde ici notamment sur la différenciation entre affaires locales et affaires nationales et sur une explication « ontologique » des fins dernières de la spécialisation des tâches entre collectivités publiques, les intérêts nationaux devant au final être gérés par l’Etat.   

On l’a vu, le transfert des charges de l’accueil des mineurs isolés sur les conseils généraux ne s’imposait donc pas à l’époque. Et de même, le transfert des charges de l’aide sociale à l’enfance aux conseils généraux -qui a prévalu dans le droit commun de l’aide sociale à l’enfance en 1986- n’a pas été une évidence. L’aide sociale à l’enfance, dans le système des contingents, faisait en effet partie du groupe 1 - groupe dans lequel les  dépenses étaient financées au 4/5ème par l’Etat, et pour un cinquième seulement par les conseils généraux.

 Les dépenses d’aide sociale à l’enfance de « droit commun » -hors article 87 du CFAS- pouvaient en effet être considérées comme des dépenses relevant de la solidarité nationale, les prestations d’aide sociale à l’enfance ne rentrant pas aisément dans la catégorie des services de proximité ou dans les « affaires d’intérêt local» . La départementalisation de l’aide sociale à l’enfance répondait, certes à une volonté de rapprocher de façon démocratique les services et les décideurs des besoins locaux et des usagers, mais surtout à la volonté du législateur d’instaurer un contrôle des dépenses sociales par le biais d’une responsabilisation des conseils généraux - pour remédier à l’inflation des dépenses sociales entraînées par la crise économique des années 1970. 

Le transfert de l’aide sociale à l’enfance et de ses « charges de droit commun » aux conseils généraux relevait donc d’une logique financière et purement empirique, et n’avait d’autre fondement rationnel (la distinction « affaire d’intérêt départemental- affaire d’intérêt national ou la solidarité national n’a pas joué). 

Quant à la dissociation des charges (prise en charge financière par l’Etat au titre de l’article 87 du CFAS) et des compétences pour les mineurs isolés (1er accueil associatif, 2ème accueil exécuté par les conseils généraux) inscrites dans l’article 87 du CFAS, elle n’est théoriquement pas surprenante :

« Théoriquement la répartition des compétences et la répartition des charges ne sont pas liées. On peut déterminer les compétences d’une collectivité publique sans se préoccuper des incidences financières. On peut dire que telle ou telle matière relève de la compétence du département. Ce n’est pas en déduire que la dépense résultant de l’exercice de cette compétence sera supportée par la collectivité locale départementale ; elle peut être laissée à la charge de l’Etat, ou répartie entre département et communes. Plusieurs combinaisons sont possibles».. 

F) L’intérêt de la dissociation des charges et de la compétence

La dissociation charge/ exécution de la compétence a, en ce qui concerne l’organisation de l’accueil des mineurs isolés indochinois, été particulièrement utile et importante. Cette dissociation a en effet permis, dans le cadre décentralisé de l’accueil, de dépasser certaines réticences des conseils généraux à accueillir ces mineurs sur le territoire de leur département ; la prise en charge financière par l’Etat a permis de placer les mineurs sur plusieurs départements et de diminuer les réticences face au placement et au dessaisissement. 

L’exercice de la solidarité nationale a ainsi eu une dimension financière, mais elle est passée en outre par une dispersion des mineurs isolés dans plusieurs départements, ce qui a évité que l’effort d’intégration de ces mineurs ne pèse sur un trop petit nombre de conseils généraux. 
Une répartition entre plusieurs conseils généraux du nombre de mineurs placés, lors du placement de long terme, a pu être mené. Cette répartition a été rendue possible du fait de l’existence du financement étatique ;  l’action d’évaluation préalable ayant aussi contribué à diminuer les réticences des conseils généraux, qui accueillaient alors des mineurs dont il connaissait les problématiques. Cette répartition s’est effectuée entre collectivités locales de même niveau (les conseils généraux) à la sortie du dispositif d’accueil d’urgence par des dessaisissements : 

« On peut considérer qu’à partir de 1990 (plan d’action global- PAG), un dispositif très opérationnel existait avec un réseau d’établissements adaptés, sans exclure des placements en familles d’accueil pour les plus jeunes. La CNOSSEA contrôlait les propositions d’orientation ou, dans certains cas, de réorientation. Le fait que l’Etat soit le financeur permettait un travail décentralisé et efficace ».  

L’efficacité de l’accueil passait par l’octroi d’un statut (le statut de réfugié était accordé facilement aux mineurs indochinois par l’OFPRA) ou d’un titre de séjour (visa de long séjour) et un soutien financier aux conseils généraux dans le cadre de la solidarité nationale. Le nombre de mineurs isolés accueillis dans ce dispositif était néanmoins relativement plus faible que les flux qui suivront à partir de 1997 et les problématiques de ces mineurs étaient parfois connues avant même leur arrivée sur le territoire français, ce qui facilitait le travail d’intégration. 
Le dispositif d’accueil des mineurs isolés indochinois a donc prouvé son efficacité et sa capacité à fonctionner, et cela malgré l’accroissement du nombre d’acteurs de la protection de l’enfance concerné par l’accueil de ces mineurs étrangers isolés dans le nouveau contexte décentralisé. 
Cela est d’autant plus vrai qu’à partir de 1984 le nombre d’arrivées de mineurs indochinois à accueillir par le biais de ce dispositif a déjà fortement diminué (120 en 1986) et qu’il sera de moins en moins sollicité, jusqu’à sa fermeture en 1992.

G) La fin de la CNOSSEA et du dispositif spécifique d’accueil pour mineurs isolés indochinois

 Le dispositif d’accueil d’urgence des mineurs isolés indochinois fut en effet fermé en 1992. La baisse des flux de mineurs isolés indochinoisaccueillis par le « canal officiel », et la décision de ne plus considérer les migrants indochinois comme des réfugiés mais comme des migrants économiques ont provoqué l’arrêt de la CNOSSEA. 

Ce changement de regard du gouvernement sur les migrants indochinois et les mineurs isolés reflète (sur la scène nationale) les positions adoptées sur la scène internationale dans le « Plan Global d’Action » de 1989. La France se désintéressera alors du sort des migrants dans les camps d’Indochine, laissant l’Australie ou le Japon prendre le relais en Indochine.  
La CNOSSEA fut fermée :

 « malgré les propositions de certains membres de la CNOSSEA qui souhaitaient élargir ses compétences à d’autres mineurs isolés demandeur d'asile. Mais ceux- ci, relevant de démarches individuelles d’entrée sur le territoire français et non plus d’une décision gouvernementale de présélection dans leur pays d’origine, ont été renvoyés au droit commun de la prise en charge départementale, situation ou nous sommes actuellement [en 1997] et la CNOSSEA s’est éteinte » . 

Ce dispositif constituera cependant un précédent que ne manqueront pas de rappeler ensuite les Présidents des Conseils généraux et les responsables associatifs de la Coordination réfugiée ou de la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme. 

 Elle incarnera l’interventionnisme de l’Etat en matière d’accueil de mineurs isolés et la question de sa renaissance ou de son adaptation sera posée ultérieurement. Ce précédent démontre en effet qu’il est possible de mettre en place une politique efficace et coordonnée d’accueil, d’évaluation et d’orientation des mineurs étrangers isolés, à condition qu’un pilotage complété par un engagement financier étatique et accompagné d’une volonté politique affichée soient présents. 

Nous ignorons si les dispositions législatives l’article 87 du CFAS adoptées pour l’accueil des mineurs isolés indochinois ont de nouveau servi à accueillir les mineurs isolés en provenance d’Ex Yougoslavie. Certains Conseils généraux, en invoquant l’interventionnisme de l’Etat au titre de la solidarité nationale, parlent indistinctement de l’utilisation de l’article 87 du CFAS pour les crises indochinoises, mais aussi pour les crises bosniaques et du Kosovo. Le rapport de la Cour des Comptes cité ci-dessous semble indiquer que ce n’est pas cet article qui a été utilisé. 

Nous n’avons pas trouvé de document concernant l’utilisation de cet article. La portée de notre recherche est limitée également par le fait que les documents que nous avons utilisés datent de 1995 uniquement et se concentrent sur la situation des migrants bosniaques. Nous ne disposons pas de documents réellement spécifiques à l’accueil de mineurs isolés en provenance de l’ex- Yougoslavie. Nous avons cependant utilisé les circulaires et un ouvrage où sont mentionnés les mineurs isolés. 

 Nous disposons uniquement d’informations concernant les dispositifs mis en place pour des adultes en provenance du Kosovo.  Nous souhaiterions donc ici interroger les acteurs qui ont vécu cette période afin de savoir s’ils ont accueilli ces mineurs. Nous leur serions infiniment reconnaissant s’ils jugeaient utile de bien vouloir nous faire part de leurs informations. 

 Ces mineurs sont arrivés sur le territoire national après décision gouvernementale dans une situation de crise politique exceptionnelle. On peut, pour avoir une image précise des flux migratoires exceptionnels, citer le rapport de l’année 2000 de la Cour des Comptes : 

« IV.  -  Opérations exceptionnelles

Le dispositif actuel [pour l’accueil des demandeurs d'asile] a été mis en place à l'occasion d'opérations exceptionnelles : arrivée de 6 à 8 000 réfugiés d'Amérique latine de novembre 1973 à janvier 1974, exode de 65 000 réfugiés du Sud-Est asiatique entre le 15 mai 1975 et la mi-décembre 1979. Depuis lors ont été accueillis 589 Albanais à l’été 1990, 600 Kurdes irakiens entre 1990 et 1992, environ 2 400 Bosniaques entre la fin de 1992 et le début de 1994, 126 Rwandais en 1994. Les adultes ainsi accueillis ont pour la plupart bénéficié rapidement du statut de réfugié, ce qui a facilité une intégration par l'emploi.

En revanche, pour les deux opérations exceptionnelles réalisées dans la période examinée par la Cour, les arrivants n'ont pas bénéficié du statut de réfugié.

•	Les demandeurs d'asile roumains en 1995 et 1997 :

A partir de l'automne 1994, le nombre de demandeurs d'asile roumains dans le Rhône et à Lyon a crû fortement, à la suite notamment de la fermeture des services de domiciliation d'associations parisiennes. Entre 1994 et 1997, il a augmenté de 12,5 % alors que le nombre total de demandeurs d'asile en France diminuait de 17,5 %. L'arrivée massive de familles pour lesquelles aucune structure d'accueil d'urgence n'était prévue a conduit à mobiliser l'ensemble des acteurs locaux et à mettre à leur disposition des moyens d'hébergement exceptionnels. Au cours de l'année 1995, les crédits spécifiquement délégués par la direction de la population et des migrations pour cette opération se sont élevés à 14,93 MF. Il est apparu que ces demandeurs d'asile cherchaient à demeurer en France le plus longtemps possible en vue de se constituer un pécule.
Le phénomène s'est reproduit durant l'été et l'automne 1997. Les opérations d'hébergement d'urgence ont alors mis à contribution les départements voisins. Les crédits spécifiques délégués pour cette deuxième vague se sont, au total, élevés à 21,05 MF en 1997 et 1998. Les dépenses engagées par les associations au titre de la deuxième opération ont été vérifiées par la DDASS du Rhône.
Le phénomène ne s'est plus reproduit ensuite. La loi du 11 mai 1998 soumet, en effet, à la procédure accélérée d'examen prioritaire par l'OFPRA - sans admission au séjour ni appel suspensif - les ressortissants des pays, dont la Roumanie, auxquels la clause de cessation est appliquée [31] . Ils se voient notifier une mesure d'éloignement dès la décision de rejet de l'OFPRA.
 
•	Les personnes évacuées du Kosovo en 1999

La France a participé, entre le 18 avril et le 25 juin 1999, à l'évacuation de réfugiés kosovars des camps de Macédoine. 6 400 personnes ont été accueillies sous l’égide du Haut Commissariat aux réfugiés des Nations Unies (HCR) en fonction de trois critères : présence de membres de la famille en France, liens culturels avec la France, vulnérabilité. D'autres Kosovars ont rejoint la France par leurs propres moyens, s'ajoutant à ceux arrivés avant l'engagement des forces de l'OTAN. Au total, près de 12 000 personnes ont à ce titre trouvé refuge en France.

Chapitre 2 :  L’accueil des mineurs isolés bosniaques et la crise du Kosovo

Nous allons tout d’abord étudier la situation politique qui a crée ces flux de populations et l’arrivée de mineurs isolés en France, ainsi que la façon dont ils ont été accueillis. 

Section 1 :  Le contexte de leur arrivée et l’accord du gouvernement 

§1 : Le contexte de l’arrivée des mineurs isolés bosniaques entre 1992 et 1995

A) L’exode de population le plus massif d’Europe depuis 1945

La guerre a commencé en Bosnie- Herzégovine en mars 1992 lorsque les Serbes bosniaques, opposés au gouvernement de Sarajevo, dressèrent les premières barricades dans les rues de la capitale bosniaques.  Rapidement les conflits ont poussé les populations à fuir.
Cette migration a été décrite comme l’exode de population le plus massif en l’Europe depuis la fin de la Seconde guerre mondiale. 

La Croatie, territoire sur lequel se trouvaient de nombreux camps, fit appel à la communauté internationale et aux Etats européens pour qu’ils ouvrent davantage leurs frontières et le HCR fit écho à cet appel à plusieurs reprises.  Au lieu de répondre favorablement à ces demandes, les pays européens firent savoir que l’octroi du statut de réfugié aux Bosniaques et le départ de la population de Bosnie auraient pour conséquence de cautionner les pratiques de « purification ethnique » en vidant le territoire de sa population. Des visas ont donc été progressivement imposés aux Bosniaques.

Les ministres de la Communauté européenne chargés de l’immigration ont émis une recommandation sur les personnes déplacées en raison du conflit en ex-Yougoslavie, le 6/12/1992 où ils ont déclaré que l’exil des victimes était de nature à encourager la pratique de « purification ethnique ». Dans ce contexte, il apparaissait que les pays européens ne voulaient pas accorder de statuts de réfugiés qui sont certes révocables, mais dont la durée est indéterminée (ce qui bénéficie au réfugié qui est normalement sûr d’être protégé à moins que  le retour dans son pays ne cesse de représenter une menace pour lui).  Les Etats de l’Union Européenne ont préféré autoriser dans le meilleur des cas un asile de quelques mois. 

Le HCR, pragmatique, a donc insisté pour la mise en place de procédures de protection temporaire et a défini les modalités de ce palliatif.  L’asile territorial qui a été défini par les Etats dans ce cadre est un titre de séjour qui instaure une protection temporaire, entre celle du migrant économique et celle du réfugié statutaire, le HCR l’a désigné comme un « permis B ». 

Dans la plupart des pays, aucune disposition législative ou réglementaire de caractère générale n’a été prise. Les procédures de protection temporaires étaient ponctuelles, individuelles et pragmatiques. Elles ne créaient pas de sécurité juridique pour les personnes concernées.  

B) Les réponses françaises et l’accueil des mineurs isolés

En France, la protection a été posée par 18 circulaires (en 1995) et télégrammes. Les circulaires ont été prises pour répondre à l’urgence des situations individuelles, comme mesures de dérogations par rapport aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers. Elles ne créent pas de statut qui pourrait être utilisé pour des personnes venant d’autres pays en conflit. 
Globalement, dans les pays d’Europe, les conditions de l’octroi de l’asile territorial ont concerné majoritairement deux ou trois catégories : 

les victimes de guerre qui fuient le danger ;
les groupes vulnérables spécifiques (malades, femmes, enfants et vieillards, anciens prisonniers) évacués par le HCR et les ONG ;
et parfois, selon les pays, les déserteurs et insoumis. 

En France, pour avoir droit à un titre de séjour de 6 mois renouvelable, il faut être un ancien détenu bosniaque, ou bien être entré en France régulièrement, individuellement et muni d’un visa ou d’un sauf- conduit remis par la police de l'air et des frontières, ou dans le cadre d’une opération approuvée par les autorités publiques (notamment « l’opération mille enfants »menée par l’association Equilibre). Il faut en outre que la personne vienne d’une « zone troublée » . 

La CNCDH souligne la situation de vulnérabilité dans laquelle se trouvent les mineurs en ex-Yougoslavie dans son avis adopté le 11 juin 1992 : 

« Les exactions commises contre les populations civiles de l’Ex-Yougoslavie faisant des milliers de morts, de blessés, de réfugiés, particulièrement parmi les femmes et les enfants, constituent pour la CNCDH un scandale de la conscience qui ne peut être passé sous silence. 
[…] 
La CNCDH souhaite que les ONG soient étroitement associées aux actions humanitaires et que leur sécurité soit garantie. 
La CNCDH demande que toutes facilités soient accordées pour accueillir en France, à titre provisoire, les réfugiés de fait qui fuient les zones de combat, leur garantissant les droits fondamentaux et particulièrement les enfants pris dans l’étau des combats meurtriers. 

Dans un second avis sur la situation des droits de l’Homme en Ex-Yougoslavie adopté le 29 octobre 1992, la CNCDH : 

« Ayant pris connaissance des témoignages de plusieurs de ses membres s’étant rendus en diverses régions de l’Ex-Yougoslavie (Missions de Médecins du Monde, Médecins sans-frontières, Cimade, Voix de l’enfant) et du rapport des Nations Unies sur le processus de «purification ethnique » en Bosnie- Herzégovine,
souhaite que 3 types de mesures soient prises : 
1) L’assistance humanitaire aux personnes prisonnières ou déplacées doit, en priorité et pour l’essentiel, être apportée sur les lieux mêmes. Il importe de ne pas aggraver les mouvements de population. 
2) Dans le même temps, des mesures d’urgence doivent être prises par les autorités françaises afin d’accueillir les personnes isolées et les familles dont la survie serait menacée si elles restaient sur place. Il en est particulièrement ainsi des prisonniers libérés des camps. 

§2 : L’accueil des mineurs isolés dans le Village Olympique d’Albertville

Les groupes dits vulnérables font parfois l’objet de mesures particulières. Le HCR a organisé leur départ et a insisté pour qu’ils soient accueillis rapidement.
 En France, une directive du 7 octobre 1992 du Ministère des affaires sociales et de l’intégration autorise l’accueil de prisonniers civils bosniaques libérés des camps et leur hébergement sur des sites de village de vacances. Des femmes seules, avec ou sans enfants, et des mineurs isolés ont été hébergés dans le Village Olympique d’Albertville. 

Nous citerons à ce propos la circulaire DPM n°92/26 du 7 octobre 1992, du Ministère des Affaires sociales et de l’Intégration relative à l’accueil de ressortissants de l’Ex- Yougoslavie, adressée par le Directeur de la Direction des Populations et des Migrations aux Préfets de départements et aux Directeurs départementaux de l’Action Sanitaire et sociale (DDASS) :

«Dans un certain nombre de cas l’hébergement de ces populations constitue une véritable difficulté. En effet les capacités d’accueil des structures d’hébergement d’urgence existantes ne permettent pas de faire face à ces nouvelles demandes. […] Enfin les ressortissants qui ont fui leur pays  n’ont pas vocation à s’établir en France et à s’y intégrer. La plupart ne le souhaitent d’ailleurs pas.
 Afin de répondre aux situations les plus difficiles qui ne pourraient trouver une solution dans le cadre de votre département, j’ai décidé d’organiser un hébergement destiné en priorité à accueillir les femmes isolées ou avec enfants qui n’auraient pas de solution pour se loger. Cet établissement est situé à Albertville. 
J’ai demandé au SSAE d’apporter à vos services son concours pour l’évaluation des situations sociales qui pourraient justifier une admission dans le centre d’Albertville. Ce concours n’exclut pas bien entendu celui d’autres services sociaux que vous pourriez solliciter. 
Pour le Ministre et par délégation, le Directeur de la Population et des Migrations, Gérard MOREAU ». 
Annexes :
1)	Critères d’admission dans le centre d’hébergement d’Albertville : 

Femmes seules, avec enfants, n’ayant ni famille ni répondant en France. 
Mineurs isolés sans répondant ou dont le répondant est défaillant. 

Note : pour les personnes avec enfants vivant soit chez des parents soit chez une famille française, la demande d’admission devra être précédée d’une enquête sociale effectuée par le SSAE ou par tout service que vous désignerez. 
1)	Procédure d’admission : Deux commissions sont mises en place :

•	L’une auprès de la DDASS de la Savoie pour étudier les cas du département.
•	L’autre au niveau national, présidée par un représentant du ministère et dont le secrétariat est assuré par le SSAE. 

En cas d’urgence il convient donc de saisir le SSAE afin qu’une réponse soit donnée dans les 24 heures. 
La demande d’admission auprès de la commission nationale doit être proposée par la DDASS localement saisie des cas à résoudre. 
L’acheminement des personnes admises sera assuré par la Croix rouge française, les dépenses correspondantes étant prises en charge par le Ministère (DPM). 

On le voit, la DPM et donc l’Etat ont pris en charge le financement de l’accueil de ces mineurs isolés, sans cette fois- ci, faire peser sur les Conseils généraux la charge financière mais aussi technique de l’accueil des mineurs isolés. 

Les circulaires dont nous disposons ne mentionnent ni l’intervention des présidents de Conseil généraux, ni une éventuelle consultation ou procédure d’agrément  du Village Olympique. 

En l’absence d’information, on peut néanmoins penser que l’Etat a pratiqué l’accueil d’urgence, mais aussi  de plus long terme de ces mineurs qui ne s’inscrivaient pourtant pas dans la demande d'asile. La circulaire énonce par ailleurs la possibilité pour les migrants de demander l’asile conventionnel, mais ceux-ci seront alors hébergés en CADA ; le CADA de Créteil a-t-il été utilisé pour héberger d’éventuels mineurs isolés demandeurs d'asile bosniaques ? 

Il est intéressant de considérer que les circulaires dont nous disposons ne mentionnent pas l’accueil de ces mineurs isolés dans le dispositif de droit commun des Conseils généraux. 
Nous constatons qu’une commission nationale d’admission, sous la direction du Ministère, permettait EN URGENCE (dans les 24 heures) de trouver, avec l’aide du SSAE un placement spécialisé, la Croix rouge française assurant l’orientation vers le foyer et le déplacement du mineur vers son lieu de placement, quel que soit son lieu d’arrivée, et aux frais de l’Etat. Les dépenses sanitaires et les frais d’assurance de ces mineurs ont été pris en charge par l’Etat : 

« La couverture sociale dans un régime de sécurité sociale de ces personnes [adultes] titulaires d’une autorisation provisoire de séjour d’une durée de 6 mois peut être assurée par l’affiliation au régime de l’assurance personnelle définie aux articles L.741.1 et suivant du code de la sécurité sociale. 
Il convient de rappeler à ce sujet que seules les personnes majeures sont susceptibles d’être affiliées au régime de l’assurance personnelle et que les dépenses de soins afférentes aux mineurs non- accompagnés par un parent seront prises en charge directement par l’aide sociale de l’Etat ». 

Nous n’avons pas d’information concernant la manière dont se sont déroulés ces accueils, ni de bilan de ces accueils. Nous serions infiniment reconnaissant si les personnes disposant d’information sur ce sujet jugeaient utile de bien vouloir nous les faire connaître.  
Nous sommes particulièrement intéressé  par le fait de savoir si les mineurs isolés ont fait l’objet d’un regroupement familial ultérieur, combien de mineurs isolés ont été accueillis et où, s’ils étaient sans nouvelle de leur famille, si celle-ci avait disparu ou non et si les mineurs ont bénéficié d’un titre de séjour non-précaire à la différence des adultes ? 

« On peut penser que l’asile territorial, motivé par des raisons politiques et humanitaires, comble les lacunes de la convention de Genève relative au statut des réfugiés ; offrant un secours utile aux personnes qui ne rentrent pas dans le cadre de la définition du réfugié stricto sensu. 
Mais il convient de voir si l’asile territorial accorde une sécurité juridique suffisante à ceux qui en bénéficient et si le développement du droit de séjour temporaire en Europe n’empêche pas la mise en œuvre du droit de refuge conventionnel. 

Alors qu’elle était justifiée dans les premiers temps du conflit, la limitation de la durée du droit de séjour rend à présent le statut inadapté aux besoins de la population exilée. Même lorsque les bénéficiaires obtiennent un permis de travail, ils ne peuvent exercer que des emplois précaires, en supposant qu’ils réussissent à se faire embaucher dans un marché du travail difficile. 
De plus, le statut peut être retiré plus facilement que celui de réfugié, sans qu’il n’y ait de recours ou de délai, ce qui empêche aussi une installation stable. La grande majorité des Bosniaques en Europe restent à l’heure actuelle [1995 NDA] des exilés en sursis. 
On voit donc que la protection temporaire n’existe que pour pallier   une situation humanitaire d’urgence et ne laisse espérer aucune possibilité de réinstallation définitive dans le pays protecteur. C’est une protection à court terme.  
Il faut noter que dès sa création, elle avait vocation à n’être qu’une solution d’urgence. Le HCR lui-même reconnaissait en 1992 que la protection devait être de courte durée. Cela lui permettait en contrepartie de requérir des Etats qu’un maximum de personnes soit prise en charge. Mais comme la paix tarde à revenir [en 1995, soit 3 ans après l’ouverture du conflit] en Bosnie, le HCR a reconsidéré son point de vue initial. 
Le HCR demande aux Etats membres d’étendre la protection temporaire, tant au niveau de la durée, qu’au regard des droits sociaux qui y sont attachés. Il n’est pas à l’heure actuelle à même de conseiller le rapatriement des Bosniaques. […] Le retour en Bosnie sera difficile car il y a eu beaucoup d’expropriations par la force et de réinstallations de familles dans les foyers expulsés. 

Les circulaires que nous possédons mentionnent que ces mineurs se voient reconnaître des titres de séjour renouvelables, précaires et à durée limitée, tout comme les adultes. Il ne ressort pas de ces circulaires que des considérations relatives à d’éventuelle fragilité de ce public ou à des considérations d’insertion scolaire ou professionnelle n’aient été prises en compte. 

Ces mineurs ont-ils été maintenus dans un état « d’incertitude et de limbes juridiques et sociales» ou ont-ils pu disposer de titre de séjour de long terme avec l’allongement du conflit ?  Ont-ils été rapatriés et dans quelles conditions ? Combien de temps sont-ils restés dans ce village olympique et comment sont-ils « sortis » de ce dispositif ? Que sont-ils devenus ? 
 Les seuls éléments de réponse que nous avons trouvés résident dans l’ouvrage de Melle Sophie Albert. Elle mentionne que des formes différentes d’assistance sociale, comprenant des soins médicaux et des allocations familiales et sociales, sont prévues dans le pays d’accueil, ainsi que des possibilités d’éducation pour les mineurs. 

En France, l’Etat a, par le biais du Ministère des affaires sociales et de l’intégration, pris des mesures sociales d’urgence en fournissant « une prise en charge complète dans des centres d’accueils « pour les cas les plus difficiles » (familles monoparentales et mineurs isolés) .  

•	La recherche des familles et le regroupement familial :

« La France n’a permis [en 1995 en tout cas] le regroupement familial qu’aux migrants et aux anciens détenus évacués grâce à un programme humanitaire orchestré par le HCR. Ces dispositions nationales sont largement en deçà de ce que requiert le HCR.. Prenant en considération la détresse affective des exilés, il recommande que la réunion familiale  soit la plus large possible et puisse inclure toute personne proche du demandeur d'asile, comme les parents âgés, les membres de la proche famille, les frères et les sœurs, les mineurs et dépendants. 

Pour faciliter le rassemblement des proches, le HCR a mis sur pieds l’opération ReUNite. Il collecte les noms et la situation géographiques des exilés et met ces données à la disposition des parents qui cherchent à retrouver leurs enfants. 
C’est la nécessité de rechercher et de regrouper les familles qui a été à l’origine de la création du Programme Européen en faveur des enfants Séparés (PESE) que nous étudierons dans la deuxième partie de notre mémoire. 

Le droit international place en effet la recherche et le contact avec la famille en toute première priorité. L’article 9(3) de la CDE énonce que les enfants séparés de leurs parents ont le droit d’entretenir des contacts avec leurs parents ; l’article 10(2) énonce que les enfants dont les parents résident dans des Etats différents ont le droit d’entretenir des contacts réguliers avec leurs parents ; l’article 22(2) établit que les Etats doivent coopérer avec l’ONU et les ONG dans les démarches visant à la recherche de la famille pour des enfants demandeurs d’asile ou réfugiés. Cette importance est renforcée par la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme (article 8), la Résolution du Conseil des ministres de l’UE relative aux mineurs non accompagnés (article 3.3) et les Lignes directrices du HCR de 1997 (paragraphes 5.17 et 10.5). 

Mais malgré ce cadre juridique complet – et la priorité donnée au principe selon lequel la recherche de la famille doit débuter dès que possible - très peu de choses sont faites en pratique. Dans les cas où le regroupement familial n’est pas possible immédiatement, la recherche de la famille est toujours importante et doit être effectuée dans le but de rétablir le contact avec la famille soit ailleurs en Europe, soit dans le pays d’origine.

Dans des opérations d’urgence d’envergure concernant des réfugiés, les agences des Nations Unies et les ONG organisent la recherche de la famille et les procédures de regroupement familial très rapidement. Contrairement à ce qu’on pourrait croire et bien que la recherche de la famille soit effectuée, presque aucun pays d’Europe n’a mis en place des procédures systématiques pour ce faire.

En Europe, des systèmes de recherche de la famille sont nécessaires conformément à la Déclaration de Bonnes Pratiques du PESE. Ces systèmes devront garantir que :
•	la recherche de la famille est entamée dès l’arrivée
•	les enfants sont informés et consultés. Certains estiment parfois que la participation représente une responsabilité trop grande pour des enfants trop jeunes, que les enfants ne sont pas capables d’être impliqués dans la prise de décision et que les enfants ne devraient pas être sujets de droits avant d’être capables d’assumer des responsabilités. Les enfants séparés peuvent également avoir des craintes fondées que les recherches mettent en danger les membres de leur famille dans leur pays d’origine
•	il faut veiller à ce que la recherche de la famille ne mette pas les membres de la famille en danger
•	lorsque cela est approprié, le contact entre l’enfant et la famille devra être établi dès que possible
•	le regroupement familial devra s’effectuer dans un esprit positif et avec diligence
•	les agences des Nations Unies, le CICR et les ONG spécialisées dans cette activité devront être impliquées dans la mise en place du système. Il est important d’insister sur le fait que les Etats devront permettre le regroupement familial dans d’autres pays d’asile quel que soit leur statut. La Convention de Dublin de 1997 est l’instrument juridique le plus déterminant en cette matière en Europe. Elle détermine l’Etat responsable du traitement d’une demande d’asile. Des lignes directrices ont désormais été publiées pour la mise en œuvre de la Convention de Dublin afin de garantir l’unité de famille.

En France, un certain nombre de mineurs sont arrivés grâce à l’opération de l’association Equilibre, et les services de l’ASE ont été amenés à jouer un rôle dans ces accueils :

« Comme vous le savez, la France s’est, depuis le début de la crise de l’Ex- Yougoslavie, fortement engagée pour porter secours sur place aux populations victimes de ce conflit. Cet effort de solidarité s’est prolongé sur le territoire national par l’accueil organisé de personnes déplacées, aussi bien dans des familles que dans des centres ouverts spécialement à cet effet. 
L’Etat a ainsi pris à sa charge l’hébergement et l’accompagnement social d’un groupe de 1000 anciens prisonniers et de leur famille ainsi que l’accueil à Albertville de femmes isolées accompagnées d’enfants blessés en provenance de Sarajevo.  En outre le budget de l’Etat prend en charge l’affiliation à l’assurance personnelle des personnes accueillies dans des familles sur tout le territoire, notamment sur l’initiative d’associations». 

§3 : L’opération 1000 enfants de l’association lyonnaise Equilibre

L’impuissance politique de l’Union européenne à traiter ce conflit et à prévenir les massacres et le retour du spectre de génocide et de massacres à caractère ethnique en Europe a profondément choqué l’opinion et un mouvement de solidarité national s’est crée, notamment à l’égard de la population musulmane de Bosnie. C’est notamment la force de ce mouvement et la sous la pression des associations, et pour donner une impression d’agir, que le gouvernement a accepté l’intervention des ONG, et particulièrement celle de l’ONG lyonnaise Equilibre (qui a « fait faillite » depuis). 

Cet immense élan de solidarité s’est traduit par des opérations de parrainages  et notamment par l’action de l’ONG lyonnaise Equilibre qui a organisé à compter du 7 novembre 1992 l’accueil par des familles françaises de 1013 femmes et enfants bosniaques.
Le texte de la circulaire du ministère des Affaires sociales et de l’intégration relative à l’opération « 1000 enfants à l’abri » du 16 novembre 1992 de la DPM adressée aux préfets et aux DDASS reflète bien l’esprit qui régnait dans la population : 

« Vous avez pu prendre connaissance par voie de presse du projet d’accueil d’enfants bosniaques de l’association Equilibre. Vous avez été nombreux à me saisir de demande qui vous étaient adressées dans vos départements à ce sujet, qu’elles émanent de particuliers, d’associations ou de collectivités locales. 
Je souhaite donc vous préciser les règles qui doivent inspirer l’attitude de vos services durant la durée de l’opération. 
Le projet d’Equilibre, qui répond à une volonté généreuse d’action, soulève quant aux conditions de l’accueil en France d’enfants accompagnés de leur mère ou d’un parent, de nombreuses interrogations. Dans l’intérêt même des personnes accueillies, toutes les mesures nécessaires doivent être arrêtées dès à présent. 

1)	Familles d’accueil : Vous veillerez à obtenir de l’association Equilibre ou de son représentant une liste des familles d’accueil et des personnes accueillies. Il est indispensable qu’un suivi de ces familles et des personnes qu’elles accueillent soit mis en place le plus tôt possible. 

A cette fin, je vous engage à procéder dans les meilleurs délais à l’installation autour de ces familles et sous votre autorité d’un comité de pilotage. Ce comité de pilotage devrait associer en tant que de besoins des représentants des services de l’Etat concernés (Intérieur, Affaires sociales, Justice, Education nationale notamment) ainsi que des collectivités locales (communes et Conseils généraux) et des associations disposant d’un réel savoir-faire  dans le domaine de l’accueil humanitaire (Croix rouge française, Secours catholique, Secours populaire,  SSAE etc…).  
C’est dans le cadre de ce comité que vous veillerez au bon déroulement de l’opération en cours dans votre département. 
Je vous engage également à faire procéder, en liaison avec les services de l’ASE à une enquête sociale sur les familles accueillantes.  Dans le cas où l’accueil serait réalisé par des associations et non par des familles, vous veillerez à ce que celles-ci disposent des budgets et agréments nécessaires.
Le séjour de ces personnes se fera sous le régime de l’autorisation provisoire de 3 mois renouvelables. 

On constate donc, pour la deuxième fois, que des flux massifs peuvent provoquer des élans de solidarité parmi la population française lors de crises politiques et humanitaires graves, l’Etat coordonnant les services de l’ASE et les associations pour s’assurer du bon déroulement du recours à l’action privée et au bénévolat. 
Ces opérations ont été prises en charge par l’Etat et les collectivités locales n’ont pas eu à supporter le poids de ces accueils, la solidarité nationale ayant joué. 

Section 2 : L’arrivée des Kosovars

Il est intéressant de noter que l’arrivée de ces migrants s’est effectuée suite à une situation de blocage et de fermeture à la frontière albanaise ; situation qui rappelle un peu la situation thaïlandaise. L’Albanie craignait que  ce flux de réfugié ne vienne bouleverser un équilibre ethnique déjà instable sur son territoire. L’Albanie a menacé de ne pas ouvrir sa frontière aux réfugiés, ce qui a conduit les réfugiés à se concentrer à la frontière, situation éminemment dangereuse. Il ne restait plus qu’au pays européen à installer des camps puis à accepter ces migrants. 

Nous n’avons pas trouvé d’information quant à l’accueil éventuel de mineurs isolés kosovars malgré nos recherches et un contact téléphonique avec l’association Forum Réfugiés à Lyon. Nous nous contenterons de décrire l’opération exceptionnelle mise en place pour accueillir les adultes, en se fondant sur le rapport de l’an 2000 de la Cour des comptes. 

a) Le consensus s'étant fait sur le caractère temporaire du séjour des Kosovars considérés, le statut de réfugié ne leur a pas été accordé d'emblée. Un statut spécifique, qui s'en rapprochait beaucoup, a toutefois été défini par différents télégrammes et circulaires.

Tous les "ressortissants issus de la communauté albanaise du Kosovo" pouvaient bénéficier, au titre d'une décision du ministre de l'intérieur du 15 avril 1999, d'une autorisation provisoire de séjour (APS) de trois mois. À l'échéance, les évacués se voyaient délivrer une carte de séjour temporaire d'un an portant la mention "salarié", les personnes arrivées d'elles-mêmes une APS de six mois avec autorisation provisoire de travail. Les uns et les autres bénéficiaient d'une couverture médicale par l'assurance personnelle dès la délivrance de la première APS. Les prestations familiales leur étaient ouvertes à la délivrance de la deuxième APS ou de la carte de séjour temporaire. A la différence des réfugiés statutaires, les Kosovars ne pouvaient pas bénéficier du RMI.
b) Parallèlement aux missions assumées par les associations spécialisées dans l'urgence (accueil à l'aéroport, repas, interprétariat par exemple), la direction de la population et des migrations a mis en place, dès le mois d'avril 1999, des structures ad hoc placées sous la tutelle des DDASS. Le prix de journée était fixé à 155 F par jour et par personne alors que le dispositif national d'accueil fonctionne en principe sur la base d'une dotation globale de fonctionnement. La ligne budgétaire était cependant la même que pour le dispositif national (chapitre 46-23, article 21). La prise en charge initiale était prévue pour un trimestre, avec prorogation sur décision expresse du ministère.

Les DDASS ont ouvert les places nécessaires, dans 215 foyers d'hébergement, en utilisant les capacités d'accueil de centres gérés par des associations ou des centres communaux d'action sociale et de foyers de la SONACOTRA. Ainsi, dans le Rhône, la coordination générale a été assurée par le Comité rhodanien d'accueil des réfugiés et de défense du droit d'asile, association gestionnaire de centres d’accueil pour demandeurs d’asile et de centres provisoires d’hébergement, sous la maîtrise d'ouvrage de la DDASS.
L'effort financier principal a été fait par le ministère de l'emploi et de la solidarité. Par virement (184,3 MF) et redéploiement (9 MF), il a dégagé des crédits qui se sont ajoutés à ceux ouverts par la loi de finances rectificative du 30 décembre 1999 et par l'Union européenne.
c) Pour l'année 1999, le coût spécifique identifiable de l'accueil des Kosovars s'est élevé à 234,13 MF : 195,19 MF pour l'hébergement et l'acheminement, 16,3 MF pour l'aide médicale, 2,33 MF pour les visites médicales organisées par l’OMI, 3,2 MF pour les formations prises en charge par l'OMI (1 705 stagiaires pour un coût total de 7,49 MF en 1999 et 2000) et 17,11 MF pour les aides au retour et les voyages exploratoires (2 643 retours définitifs et 813 « voyages exploratoires »).

Ce coût n'inclut ni les vols depuis Skopje, ni les prestations familiales, ni les aides au logement, ni les prestations en nature des associations caritatives, ni les stages de formation des DDTEFP (et les rémunérations y afférentes), pour lesquels les Kosovars en cause étaient assimilés au droit commun.

Une instruction du ministère de l'intérieur du 12 octobre 1999 a mis en principe un terme à l'accueil de nouveaux arrivants, désormais soumis aux règles de droit commun en matière d’admission au séjour. Pour les Kosovars bénéficiant déjà de la protection temporaire, le dispositif d'accueil est entré dans une phase dite d'autonomisation des personnes, avec le concours notamment d’organismes de logement social, dont le coût inférieur à celui d’un maintien en foyer sera pour l'essentiel imputé au budget 2000, complété par la loi de finances rectificative de juillet. Un peu plus de 4 000 personnes demeuraient en France au 30 juin 2000 : environ 2 000 Kosovars étaient encore hébergés dans des centres du dispositif national d’accueil, tandis que 1 800 disposaient d’appartements sociaux éligibles à l’aide personnalisée au logement et bénéficiaient d’un accompagnement social ainsi que, pour la plupart, d’un pécule journalier sur les crédits de la direction de la population et des migrations.
Ces deux opérations marquaient, d’une certaine manière, un retour aux principes originels du dispositif national d’accueil : une réponse rapide a été apportée à une demande massive d’accueil ; le dispositif piloté directement par la direction de la population et des migrations s’est adapté en faisant appel à des acteurs locaux pour des hébergements de courte durée ; sa fluidité a été assurée par un travail social en vue de l’accès à l’autonomie, par des actions de formation linguistique et par des aides au retour». 

Or, suite à la diminution des flux de mineurs étrangers isolés indochinois et à l’arrêt du dispositif, et hormis l’arrivée de mineurs étrangers isolés en provenance du Kosovo, les associations et le gouvernement ne semblent pas avoir reconduit d’opérations de grande ampleur tendant à admettre, depuis leur pays d’origine ou celui de transit, de mineurs isolés. 

 Les flux de mineurs isolés ne se sont cependant pas taris : ce sont désormais les mineurs isolés qui sont arrivés directement sur le territoire français, hors de tout programme ou dispositif de prise en charge soutenu, accepté ou encadré par le gouvernement français. 
Les gouvernements successifs n’ont donc pas estimé nécessaire -ou n’ont pas souhaité- continuer à prolonger l’engagement financier et technique aux cotés des conseils généraux. La solidarité nationale n’a donc pas joué pour les autres mineurs isolés.

Le gouvernement français –entre 1975 et 1998- n’a pas estimé qu’il fût nécessaire de mettre en place de politique spécifique d’accueil d’urgence à destination des mineurs étrangers isolés non-indochinois ou yougoslaves. Le dispositif précédent n’a donc pas été reconduit, ni ouvert à d’autres mineurs étrangers isolés. Les dispositions financières contenues à l’article 87 du CFAS sont donc restées lettre morte pour les mineurs accueillis hors des dispositifs spécifiques mis en place pour l’accueil des mineurs isolés du sud- est asiatique. 

Il est utile d’étudier l’accueil qui a été réservé aux mineurs isolés accueillis par les Conseils généraux sans le soutien financier et technique de l’Etat à partir de 1992, dans la mesure où les difficultés rencontrées lors de ces accueils dans les dispositifs de droit commun persisteront jusqu’en 2003, et sont à l’origine des débats actuels sur la recherche de politiques d’accueil adaptés à ces mineurs isolés. 

Nous allons donc maintenant étudier les flux d’arrivée de mineurs isolés depuis 1992 et  les modalités dans lesquelles ces des mineurs isolés ont été accueillis, entre 1992 et 2003, au sein des dispositifs de droit commun de protection de l’enfance.

Nous étudierons aussi les conséquences de ces accueils sur les Conseils généraux et leur dispositif d’accueil d’urgence (saturation des dispositifs) mais aussi les difficultés qu’ont pu rencontrer les services de l’ASE à intégrer ces jeunes, ou les réticences à l’intégration de ces mineurs dans les dispositifs de droit commun de l’ensemble des acteurs de la protection de l’enfance. 

2ème PARTIE : 	Dans le nouveau contexte migratoire mondial, les Conseils généraux ont été confrontés à l’accueil d’un flux croissant de mineurs isolés arrivant clandestinement sur leur territoire

Les analyses récentes des flux migratoires seront ici utilement évoquées pour comprendre les raisons de la présence de mineurs étrangers en situation d’isolement et  donc de danger sur le territoire français. 
Selon Faist (cf. l’annexe n°8), une étude sociologique des migrations internationales nécessite 3 niveaux d’analyses : le macro- niveau structurel qui comprend les structures politiques, économiques et culturelles des pays d’accueil et de départ au sein du système international (chômage, instabilité politique, réglementation nationale et internationale de la mobilité) ; le niveau relationnel (ou méso- niveau) où l’on étudie la densité des liens et relations entre migrants et non –migrants dans le pays d’arrivée et le pays d’origine (formation de réseaux sociaux) et enfin le niveau individuel (le micro- niveau) ou se détermine la liberté de chacun de partir ou de rester dans son pays d’origine (ressources individuelles financières…). 

L’analyse portera donc sur les facteurs internes et externes déclenchant la migration dans les pays d’origine des mineurs. Nous étudierons aussi la façon dont ils accèdent au territoire français (analyse des réseaux transnationaux et des moyens de transports indispensables à la réalisation de la migration). 

 Cette analyse migratoire est indispensable pour comprendre comment et pourquoi le système national de protection de l’enfance français - construit à l’origine sur une logique territoriale départementale de proximité - se trouve confronté à l’accueil de mineurs étrangers isolés. 

Le système de protection de l’enfance français se trouve actuellement confronté à la mondialisation des flux migratoires et doit intégrer un public dont les origines se diversifient. Il existe aujourd’hui des circuits et des réseaux bien tracés qui conduisent notamment des mineurs isolés « de l’Asie à l’ASE », qui se sont beaucoup rapprochées depuis peu…

Nous nous référerons utilement au concept de mondialisation des flux migratoires pour comprendre comment et pourquoi les Conseils généraux connaissent un flux croissant de mineurs isolés depuis le milieu des années 1990, et surtout depuis 1997. La mondialisation est l’aboutissement de l’internationalisation à  un stade de développement où les barrières s’estompent ou, sinon, apparaissent proches, accessibles, faisant communiquer des réseaux, des solidarités et où les interdépendances vont croissantes : 

« On peut considérer aujourd’hui que les flux migratoires sont entrés aujourd’hui dans ce processus de mondialisation. Il s’agit en effet d’un phénomène de dimension globale, politique, économique, social et culturel de nature à entraîner l’érosion du cadre étatique et l’apparition d’autres réseaux multipolaires, transnationaux ou transcontinentaux, mais aussi régionaux et à inscrire la question migratoire parmi les grands enjeux stratégiques mondiaux «.  

Les flux de mineurs isolés se concentrent de façon très inégale le territoire national français. Les flux d’arrivée sont en effet dépendant des infrastructures de transports internationaux (aéroport de Roissy, zones portuaires et frontalières) et de la présence de communautés étrangères qui se regroupent majoritairement dans les grandes métropoles. 

Ces arrivées de mineurs isolés suffisent néanmoins à menacer de saturation les dispositifs d’accueil d’urgence des Conseils généraux de 6 régions de France. Il s’agit donc bien de comprendre comment des facteurs externes (l’immigration) peuvent influer sur l’ordre public interne (au sens juridique de la notion d’ordre public) et peser sur les acteurs et dispositifs français de protection de l’enfance.

 Nous étudierons donc aussi les raisons, les modalités et les bases juridiques qui fondent et permettent l’entrée de ces mineurs isolés dans les dispositifs français et les conséquences de ces entrées sur le fonctionnement des services des collectivités locales. 

Nous aborderons les problématiques connues par ces mineurs isolés et esquisseront une typologie des différents parcours en évoquant, dans la limite de nos moyens, le contexte du pays de départ, pour ne pas -de façon simpliste- se contenter de considérer uniquement ces mineurs comme des « immigrés ». « L’immigré naît de ce jour à la société qui le désigne de la sorte. Aussi celle-ci s’autorise-t-elle à tout ignorer de ce qui précède ce moment et cette naissance. C’est là une autre version de l’ethnocentrisme ». 

Le fait que nous soyons en présence de mineurs éloignés de leur cellule familiale ne peut que nous pousser à étudier les raisons de cet éloignement, et donc le passé et le parcours de ces mineurs, et les difficultés qu’ils connaissent ou les obstacles qui empêchent leur développement et leur accompagnement et leur prise en charge par les dispositifs de protection de l’enfance.  

Nous formulerons (au vu de ces parcours et des problématiques des mineurs isolés) l’hypothèse selon laquelle l’arrivée de ces mineurs, dans le cadre de la mondialisation des flux migratoires -qui génère elle-même une diminution du pouvoir des institutions étatiques nationales, contient en germe des facteurs de déterritorialisation du système départemental de l’aide sociale à l’enfance.

 Nous entendrons la notion de déterritorialisation comme la faible capacité de maîtrise dont dispose l’institution départementale pour agir sur le public des mineurs isolés qu’elle a à charge de protéger dans le cadre départemental de l’aide sociale à l’enfance. La mondialisation des flux migratoires et la mobilité des mineurs isolés (errants) entraînent en effet une perte de contrôle des services des Conseils généraux qui sont confrontés à la prise en charge d’une population migrante qui n’est pas inscrite sur son territoire et pour qui ce territoire départemental ne signifie rien de particulier (absence de domicile fixe ou stable, errance).

 Il est difficile d’obtenir rapidement des renseignements sur le passé de ces mineurs isolés et il n’est pas toujours évident de se mettre en contact avec les autorités locales du pays d’origine du mineur, comme un service de l’ASE pourrait le faire pour un mineur suivit au préalable dans un autre département français. Les acteurs de la protection de l’enfance ne pourront donc pas connaître par avance la problématique du mineur isolé, ni préparer son placement,  alors qu’il est traditionnellement possible de mener une enquête sociale sur un public « classique » sédentaire et « départementalisé » de l’aide sociale à l’enfance.

Les services départementaux ne maîtrisent donc qu’assez faiblement les flux de mineurs isolés qui traversent leur territoire. La mobilité de certains mineurs isolés défie donc les institutions et les collectivités locales, dont les territoires sont trop restreints pour recouper « l’aire migratoire de ces mineurs» et les compétences insuffisantes pour répondre aux problématiques connues par ces mineurs et les accompagner correctement dans la construction d’un projet de vie individualisé. 

Il devient alors nécessaire pour ces acteurs de la protection de l’enfance de réadapter leur action sur un territoire pertinent à la prise en charge effective de ce public, et cela s’ils souhaitent connaître, protéger ou contrôler ce public, et de faire intervenir les collectivités publiques compétentes pour la prise en charge des dimensions du problème qu’ils ne maîtrisent pas. Nous passons alors d’une gestion individuelle du territoire et des ressources à une gestion collective en réseaux qui pose des problèmes de coordination des acteurs et des ressources, et des problèmes de régulations des tensions. 

 En ce sens, tout processus de déterritorialisation s’accompagne d’un processus de redéfinition du cadre territorial et institutionnel pertinent pour la prise en charge du problème public traité et d’une collaboration avec d’autres institutions, ou tout du moins d’une obligation pour les Conseils généraux de coordonner leurs actions entre eux.
Après avoir étudié les raisons des flux d’arrivée en France de mineurs isolés dans une première section, nous verrons donc les limites de la prise en charge départementale des mineurs isolés, les réticences ou les difficultés qu’ont pu exprimer ou connaître les Conseils généraux. 

Nous étudierons seulement dans la deuxième partie de ce mémoire les tentatives d’adaptation des Conseils généraux et le passage à la recherche de dispositif spécifique d’accueil des mineurs isolés et le passage à une coopération  entre les différents acteurs de la protection de l’enfance et à une régulation de ces accueils.  

Le traitement de ce public exige – non pas une approche entièrement déterritorialisée, mais une redéfinition de l’échelle territoriale pertinente pour la prise en charge de ces mineurs : le cadre départemental et la compétence des Conseils généraux  en matière de protection de l’enfance ne sauraient suffire à un traitement efficace cette question. 
L’efficacité des politiques en direction des mineurs isolés passe donc notamment par la construction de structures permettant d’appréhender ces mineurs dans leur mobilité et de contrôler les réseaux migratoires et clandestins à un niveau régional, national voir international - comme nous le verrons ultérieurement dans notre deuxième partie (action nationale et internationale de lutte contre les réseaux internationaux de passeurs, Réseau Euro-méditerranéen de coopération décentralisée pour les Mineurs Isolés, dispositif franco- roumain et coopération internationale entre Etats, action législative européenne et partages des bonnes pratiques).  

Chapitre 1 : 	L’arrivée d’un nombre croissant de mineurs s’inscrit dans la mondialisation des flux migratoires qui déstabilise les services français de l’enfance

Section 1 : 	Des arrivées s’inscrivant durablement dans la mondialisation des flux migratoires

§1 : Une figure nouvelle de migrant-mineur partageant néanmoins le sort des nouveaux migrants 

La pauvreté, l’esclavage domestique, l’enrôlement forcé dans les armées, le commerce sexuel (notamment dans les pays d’Europe de l’Est anciennement communistes où le statut de la femme mineure n’est pas valorisé) sont des maux qui touchent particulièrement les enfants dans le monde.
On estime à 100 000 le nombre de mineurs vivant sans leurs parents en Europe. Un certain nombre de ces mineurs sont des mineurs isolés demandeur d'asile, d’autres ne s’inscrivent pas dans la demande d'asile. Les chiffres que nous avons trouvés en France varient entre 3 000 et 5 000 nouvelles arrivées de mineurs étrangers isolés en France par an (chiffres à prendre avec beaucoup de précaution).  

 La plupart des mineurs isolés cherchant l’asile dans le monde occidental le font pour les mêmes raisons que les adultes, certaines formes de menace et d’absence de protection étant néanmoins propre à l’enfance (esclavage domestique sous acte de Kafala, enrôlement forcé, excision…) et proviennent de pays d’immigrations producteur de flux de personnes en quête de protection (l’ex Yougoslavie, la Chine, la République démocratique du Congo, le Rwanda, le Sierra Leone,  le Sri Lanka…). 

A) Les 4 facteurs expliquant l’accroissement rapide du nombre d’arrivées de mineurs isolés en Europe depuis le milieu des années 1990

Mais l’accroissement du nombre de mineurs isolés demandeur d'asile est plus important que celui de la population réfugiée dans son ensemble. En l’absence de recherches sur le sujet, on ne peut que spéculer sur les raisons de cet accroissement. Nous avons jugé utile cependant de reprendre très largement, en les illustrant par des exemples relatifs aux mineurs isolés, les thèses de Mmes Jacqueline BABHA , Catherine Withol de Wenden, Angélina ETIEMBLE et Dana DIMINESCU mais aussi des études disponibles sur le site Internet de Migrations études.

1) Un changement dans la nature de la guerre contemporaine

On constate tout d’abord un changement dans la nature de la guerre contemporaine, les civils, et notamment les plus vulnérables, étant de plus en plus visés et touchés. Les enfants sont particulièrement touchés par les conflits armés dont ils sont à la fois de plus en plus les victimes et les acteurs, comme le montre les analyses historiques comparatives, et cela malgré le développement du droit international coutumier - de valeur contraignante-, le droit de la guerre et le début de programmes de démobilisation, de désarmement, de regroupement des familles et de réinsertion.

L’Afrique –où l’on estimait en 1998 que plus de 120 000 enfants participent aux conflits armés, est la région où les enfants sont le plus touchés par des conflits armés. Jamais la situation des enfants dans les zones de bataille n’a été aussi désespérée. Le fait de torturer, mutiler ou tuer des enfants (ou de faire d’eux des meurtriers) est devenu courant dans la plupart des zones de conflit africaines. 

Au Libéria, près de 20 % des 60 000 combattants engagés dans la guerre civile entre 1989 et 1997 étaient des enfants. Au Soudan, en Sierra Leone, en Guinée Bissau,  au Burundi, en Côte d’Ivoire, en Ethiopie, en Ouganda (10 000 mineurs enlevés), en Angola, en République du Congo et en RDC (République Démocratique du Congo : au sein des Forces démocratiques pour la libération en 1996-97 puis des Forces armées congolaises) des mineurs isolés errent, tuent, meurent ou ont vécu dramatiquement les conflits. 

En RDC, au Nord Kivu, en Ituri, à Bunia, « il est difficile de ne pas avoir l’impression que la ville a été reprise par des enfants. Des groupes d’enfants armés jusqu’au dents- quelques-uns uns n’ayant pas plus d’une dizaine d’années- terrorisent la ville et ses habitants »déclarait l’ONG Save the Children en juin 2002. 
Des enfants soldats sont parfois recrutés dans d’autres pays, parmi les réfugiés ou dans les diasporas de leur ethnie, et passés à travers les frontières. Les camps de réfugiés en Tanzanie et en Guinée ont été des lieux de recrutement pour les parties au conflit régional. 

 Au Mozambique ce serait 10 000 enfants qui auraient pris part aux combats. Pendant les  16 années de violence armée, plus de 90% des enfants mozambicains ont été séparés de force de leur famille, 77% ont été témoins de massacres –généralement à grande échelle, 50 % ont été violentés ou torturés ; 65 % ont été kidnappés et enlevés à leur famille et 75 % des enfants enlevés ont été contraints de travailler comme porteurs, 28 % des enfants enlevés (tous des garçons) ont été entraînés au combat. 
Ces enfants étaient la cible de recruteurs ou s’étaient enrôlés pour survivre ou se défendre et avaient été utilisés comme porteurs, soldats ou esclave, le viol « ethnique » étant aussi pratiqué pour détruire psychologiquement les jeunes filles enrôlées.

L’Asie (au Sri Lanka, en Afghanistan, au Myanmar) et l’Amérique Latine ne sont   cependant pas   exemptes de ce phénomène.  L’enrôlement forcé des mineurs dans les conflits concernerait 300 000 enfants dans le monde en 1999. 

Les services de l’ASE de Seine-Saint-Denis et d’Ile-de-France ont accueilli  à partir de 1994 et accueillent encore notamment un certain nombre d’enfants soldats, ou victimes des conflits en provenance d’Afrique (du Rwanda suite au déclenchement du génocide en avril 1994, du Sierra Leone, du Mozambique, d’Angola) dans un état de malnutrition et de traumatisme avancé. 
Ces mineurs isolés sont fréquemment sans nouvelles de leurs parents et ignorent   le devenir de leur famille, ce qui exige des services de l’ASE –par le biais du HCR ou du SSI-  un travail de recherche de cette famille ainsi qu’un accompagnement sérieux du mineur (que ce soit dans le travail du deuil, ou dans le travail de regroupement familial postérieur à une longue séparation).

Les familles les plus riches ou les classes moyennes de ces pays ont pu en premier envoyer leurs enfants en Europe pour les protéger, en payant des passeurs. 
Les plus pauvres erreront quelques mois en Afrique ou quelques années avant de se retrouver dans des camps d’où ils seront envoyés en France par des ONG ou des missionnaires (qui sont - selon les théories des relations internationales du « retournement du monde »- les nouveaux acteurs de la mondialisation, créateurs de réseaux spirituels « non- maffieux » capables de dépasser les souverainetés étatiques frontalières) : 

« Il [le mineur isolé ] a bénéficié d’une opportunité parce qu’on connaissait quelqu’un à la douane, et il a accepté de prendre le jeune en fermant les yeux, parce que c’était frère Domingo ou sœur Sourire qui lui a vendu le produit ».

2) Le renforcement des contrôles aux frontières

En outre le renforcement des contrôles aux frontières terrestres, maritimes et aériennes et le renforcement de la politique des visas ont conduit les migrants à dépendre de plus en plus des services de passeurs ou de trafiquants. Les familles n’ont alors pas les moyens d’envoyer plus d’un de leur membre en sécurité ou à l’étranger, et il se pourrait que les enfants soient envoyés en priorité car ils incarnent et portent les espoirs du futur. Nous verrons ultérieurement les conséquences du recours à ces passeurs sur les mineurs et les contreparties exigées. 

3) Les politiques de restructurations

Les politiques de restructurations liées à l’entrée dans l’économie capitaliste (Chine pour la région du Dong Bei, Roumanie, pays de l’Est) et les politiques d’ajustements structurelles renforcent le nombre d’enfants vulnérables. 
Les parents se trouvant dans des situations de pauvreté et de déclassement social envoient alors leurs enfants étudier ou travailler à l’étranger, dans l’espoir d’un meilleur futur ou de l’acquisition d’ »argent rapide ». Parfois, c’est la migration pendulaire des parents qui rompt le lien familial et poussent les enfants à la migration. 

Les enfants partent seuls ou en groupes, avec adultes ou sans. Le critère principal est le réseau, la connaissance qu’ils peuvent avoir sur place. Ils ont en moyenne 15 ans, sont plutôt issu de classe moyenne. La proportion de garçon est plus forte. 

« Le constat a été fait conjointement par les services de l’ASE de la région Ile-de-France (Seine-Saint-Denis, Paris), les services de la police et l’association Parada, que le nombre de mineurs isolés roumains présents en Ile-de-France est croissant. 
Ainsi de janvier 2003 à juillet, l ‘ASE de Seine-Saint-Denis a accueilli 59 mineurs roumains ; ce qui représente 28% des mineurs isolés accueillis. 41 de ces mineurs avaient moins de 15 ans. Parmi eux, 9 avaient moins de 10 ans. Les garçons représentaient 80 % de ces mineurs. Leur taux de fugue est plus élevé en moyenne que celui des autres mineurs isolés accueillis (60% contre 30 % en moyenne). 
La Seine-Saint-Denis, par les campements de Roms sur son territoire a d’avantage à prendre en charge ces mineurs. Cependant il n’est pas exclu qu’un certain nombre de mineurs provenant de Paris et donc plutôt de Satu Mare soient accueillis en Seine-Saint-Denis.  Une étude complémentaire pourrait le démontrer en analysant la situation immédiatement à l’arrivée du mineur.
L’association Parada, qui s’occupe des mineurs isolés roumains à Paris, a accueilli plus de 400 mineurs errants roumains depuis mars 2002 et le lancement de son programme « rues de Paris ». 
La plupart des mineurs roumains présents à Paris sont originaires de Satu Mare, et plus précisément du pays d’Oas, au nord du département, même si une diversification commence à se faire sentir [ NDA : ce qui est inquiétant et pose la question de l’urgence des actions d’amélioration des dispositifs de protection de l’enfance].  

Dans ce contexte, le ministère de l’intérieur français a décidé avec son homologue roumain de mettre en place un protocole de retour en Roumanie pour ces mineurs lorsque cela est possible (cf. l’annexe n°…).
 Il s’est donc révélé nécessaire d’améliorer notre connaissance de ce processus migratoire, que ce soit en amont ou en aval du processus. 

Les éléments cités  proviennent des enquêtes de Mmes Dana DIMINESCU et Manuela NEAGU, attachée de recherche à la maison des sciences de l’Homme et sociologue chargé d’étude sur ces migrations par l’association « Terres des Hommes ». Elles ont en outre été complétées par des visites sur place de  M. Thibaud WILLETTE :

« Il existe dans cette région un profond ancrage traditionnel, ainsi qu’une forte dynamique d’émigration liée au travail. Ses habitants se sont déplacés dans le pays au gré des opportunités de travail.
A l’ouverture des frontières dans les années 1990, les adultes ont poussé plus loin leurs pérégrinations et ont tenté l’aventure en Europe de l’Ouest. Ils sont en général revenus avec des fonds qui leur ont permis de construire des maisons neuves de grande superficie. Ils ont aussi pu acquérir des voitures de marques étrangères. 
Certains étant parents ; leurs enfants ont été très tôt familiarisés à ce rêve migratoire. Ce phénomène se trouve renforcé par leur entourage : cousin, oncle, frères, sœur, voisin, qui témoignent oralement et/ou par ces acquisitions de son séjour en France.
 Dans le département de Satu Mare, en Roumanie, la population connaît une reconversion économique forte, avec la fermeture des complexes industriels d’Etat (des industries textiles se développent cependant : le taux de chômage en 2002 avoisinait les 6%, ce qui en fait une région assez dynamique pour la Roumanie, les investissements étrangers étant relativement nombreux. 
Cependant, avec la fermeture des complexes étatiques, les ouvriers sont la catégorie sociale la plus touchée par le chômage ; beaucoup résident dans les habitats collectifs autour du centre de Satu Mare. Ces immeubles sont parfois très dégradés, avec absence d’eau courante, de sanitaires, de chauffage ». […]
Dans certains villages, l’abandon est fort. Chez les Roms, il est habituellement plus élevé. Il est difficile d’obtenir des statistiques précises du département car des enfants sont abandonnés à la naissance dans des hôpitaux des autres villes. 
Le sujet des violences institutionnelles ne revêt pas un traitement, ni une formation interne particulière. Il est vraisemblable que l’amélioration, la réorganisation des centres de façon plus conviviale ont pu éviter des violences au sein des établissements. 
Cependant, la tradition éducative d’ordre et de fermeté primant avant tout et le non-traitement de cette question –y compris par des protocoles ou de la formation interne- ne permettent pas de dire que ce problème est inexistant. 
D’autant qu’il paraît plus que probable que raison sera donnée au professionnel » .  
Des difficultés ont été ciblées concernant leur travail, peu orienté vers la protection de l’enfance. En conséquence, un programme de formation a été mis en place afin d’améliorer leur connaissance de la question et de permettre un travail de liaison avec les assistantes sociales de la DPC [direction départementale de la protection de l’enfance]. 
Le personnel du dispositif départemental de protection de l’enfance doit passer un concours départemental pour accéder aux postes. Mais pour changer de département, il faut à nouveau passer un concours [le CNFPT joue-t-il, ou pourrait-il jouer, un rôle dans la formation des fonctionnaires territoriaux étrangers ?]. 
Le personnel dans les centres de placement paraît suffisamment nombreux, mais ils sont souvent recrutés dans les villages o résident les centres et n’ont pas toujours la formation la plus adaptée.
Plusieurs ONG, étrangères ou non, investissent massivement le champ de la protection de l’enfance à Satu Mare. 

•	Quelques propositions :

o	Améliorer l’articulation entre les ONG et la DPC [nous nous permettrons d’ajouter et les futures collectivités locales qui agiront dans le cadre de la coopération décentralisée ?]
o	Développer la prévention, notamment au niveau de la grossesse, pour éviter l’abandon de l’enfant. Amplifier les aides matérielles, psychologiques ou d’écoutes aux femmes en difficultés.
o	Mettre en avant et soutenir les mesures de prévention de ma maltraitance, en particulier dans les documents d’orientation et améliorer les signalements autour du repérage et du signalement de la maltraitance.
o	Il apparaît essentiel qu’un programme global de prévention soit mis en place : prévention de la maltraitance, de l’abandon et de la déscolarisation. 
o	En ce qui concerne les mineurs isolés, ni la DPC, ni les ONG n’ont entamé des actions spécifiques en termes de prévention pour éviter le départ. Le problème semble éloigné de leurs préoccupations quotidiennes, arguant que les jeunes migrants n’ont pas de difficultés matérielles et personnelles spécifiques.

Or l’étude de Mme Neagu tend à démontrer que souvent les enfants se retrouvent dans des situations de solitude lorsque les parents ont émigrés. En conséquence, les actions de prévention, en amont du départ devraient travailler autour « de ce désir du départ vers l’eldorado occidental »

o	Travailler à l’insertion sociale des jeunes et des plus de 18 ans à leur sortie du dispositif.
o	En outre, les départs des adultes, qui déclenchent aussi le désir de départ des mineurs seront réellement amoindris lorsque les écarts salariaux entre la France et la Roumanie seront moins manifestes. 

Dans cette attente, il pourrait être judicieux de tenter à titre expérimental la mise en place de contrats à durée déterminée de travail pour les Roumains. L’illégalité favorise en effet le non-suivi, y compris par les autorités roumaines, des situations et entraîne aussi l’illégalité de nombreux mineurs. 

o	Obtenir des éléments précis sur la provenance exacte des mineurs roumains par une enquête auprès des services de l’ASE d’Ile-de-France, ainsi que par la collecte des informations de l’association Parada et des parquets et les croiser avec celle d’autre ASE. Etudier le phénomène en Europe et les réponses apportées. 

Nous tirons ces propos du rapport de M. Thibaud WILLETTE, fonctionnaire territorial à la Direction de l’Enfance et de la Famille. M. Willette a en effet, à son retour de son stage de titularisation, consacré son rapport à l’étude du système de protection de l’enfance à Satu Mare (Roumanie). 
. 

•	Vers la création d’une protection européenne de l’enfance ? 

 Nous comprenons cette démarche comme s’inscrivant dans le processus d’ « internationalisation » des fonctionnaires publiques territoriaux français, qui renforcent ainsi leurs connaissances du pays et de la langue. Elle témoigne de la construction progressive d’un véritable espace social européen.

Les connaissances et les savoirs- faire acquis par les fonctionnaires territoriaux et les éducateurs dans les dispositifs français de la protection de l’enfance doivent être mobilisés au service de la construction de la protection de l’enfance roumaine ou d’ailleurs.
Nous ignorons si ce type de stage est pratique courante mais nous pensons que la généralisation de ce type d’expérience développent des compétences d’expertise, le bilinguisme, les contacts directs entre travailleurs sociaux, l’analyse comparative ainsi que l’amélioration de la connaissance des conditions de départ des mineurs isolés. 

L’amélioration des connaissances faciliterait aussi l’acceptation des mineurs étrangers isolés dans les dispositifs de protection de l’enfance européens et diminuerait les incompréhensions linguistiques ou culturelles entre éducateurs et mineurs lors de leur accueil.
Nous avons recensé quelques possibilités offertes en la matière par la législation nationale ou la Commission européenne (existence des programmes PHARE, STOP ;EQUAL et DAPHNE).

Nous serions infiniment reconnaissant aux responsables de ces programmes s’ils jugeaient utiles de bien vouloir nous envoyer un panorama d’ensemble des actions soutenues et des acteurs engagés.

Un programme « éducaplus » à destination des éducateurs et des personnels sociaux l’existence, sur le modèle des échanges étudiants Erasmus organisé par la Commission européenne existe –t-il ?
 
Cet échange serait préparé et inclus dans le cadre universitaire de formation des ou de stage de titularisation des éducateurs ou des fonctionnaires territoriaux (formation de l’ENACT), avec une option orientée sur la prise en charge des mineurs isolés, et des cours de langue, en collaboration avec la faculté de langues étrangère ou sur la base d’un apprentissage du vocabulaire spécifique à la protection des mineurs isolés (les documents multilingues du PESE pouvant servir de références). Le fonctionnaire, l’éducateur et sa famille se verraient accorder un permis de travail temporaire sur le territoire de l’Etat partenaire. 

Le fonctionnaire ou l’éducateur qui provient du pays où le salaire est le plus faible se verrait payer par le Conseil général français pendant la durée de sa formation en France. A l’inverse, le fonctionnaire français se verrait payé par la collectivité locale du pays d’échange, avec pour compléter la différence de salaire, un traitement complémentaire de la Commission européenne dans le cadre des programmes d’aides  

•	Renforcer les études et connaissances interculturelles

« Cet accompagnement des mineurs isolés, particulier, suppose de travailler le volet formation pour les personnes en charge des mineurs isolés, tant sont méconnues les populations (l’aspect culturel est nié, ou au contraire extrapolé) et leurs problématiques. »

La saisine de l’ADRI sur le sujet de la production de connaissances interculturelles pour les acteurs de la protection de l’enfance est encourageante. 

Le rapport de M. Willette illustre également la nécessité d’un soutien dans le cadre de la coopération décentralisée : les ONG apportent certes des fonds et des savoirs aux collectivités locales roumaines, mais ne sont pas « pointues» sur la question de la lutte contre la maltraitance institutionnelle, le travail autour de la réintégration familiale, ce qui pourrait contribuer à l’émigration de mineurs isolés, même si le public des institutions de l’enfance n’est pas forcément celui des mineurs isolés). 

•	Renforcer les actions de protection de l’enfance dans le cadre de la coopération décentralisée

Les collectivités locales roumaines à Satu Mare ont certes suivi les recommandations européennes du programme PHARE concernant l’utilisation d’alternative au placement en institution, mais sans évaluer ou accompagner les mesures de retour,  le suivi des mesures de protection et de leur évaluation. Nous pensons que les Conseils généraux sont les plus à même de promouvoir et d’accompagner cette réflexion, en Roumanie, en Algérie comme au Maroc (même si au Maroc le système de protection de l’enfance semble plutôt se construire sur des associations que sur les collectivités locales départementales). 

« Il faut accompagner ces pays dans l’évolution du service public et de l’état de droit. Tout un travail est déjà engagé par les institutions marocaines pour tenter de prendre en compte et de répondre aux problèmes des enfants de rues, des mères isolées. Il faut pouvoir aider sur des micro-projets.
Par exemple transmettre l’information quand on a repéré à Marseille ou ailleurs, que les enfants venaient de telle rue, de tel quartier, afin de mettre en place des actions auprès des enfants dans des secteurs très localisés.

 L’association Jeunes Errants (Marseille) souhaitent également être en relation avec deux ou trois fonctionnaires marocains du service public des orphelinats car nombre d’enfants viennent des orphelinats ; travailler aussi au suivi des familles là –bas pendant que l’association Jeunes Errants s’occupent du jeune ici »

 C’est rétablir le principe traditionnel du travail de préparation de la sortie du mineur des dispositifs en recourant, à des moyens et des personnels formés ou capables, de par leur parcours, d’agir comme médiateur entre les deux cultures. Ils doivent également être capables de comprendre « l’état de culture de l’entre- deux » que vivent ces mineurs isolés insérés durablement dans les dispositifs de l’enfance français. L’ »institutionnalisation » de ces mineurs isolés doit être évitée autant que possible. 

Outre les conséquences des restructurations ou des bouleversements de l’économie locale qui s’ajoute au caractère saisonnier des emplois pour les paysans du pays d’Oas, on constate d’autres facteurs provoquant la migration.

 Les enfants peuvent en effet être envoyés à la recherche d’une éducation dans un système où les diplômes et les acquis sont reconnus et sanctionnés lorsque le système éducatif local est considéré comme défaillant. L’accès au système de soins peut aussi justifier la migration. 

4) La mondialisation des flux migratoires

Enfin la mondialisation des flux migratoires explique aussi certaines arrivées de mineurs isolés que connaissent les pays occidentaux (Canada, Etats-Unis, Australie, Europe du Nord, du sud ou centrale). Hier circonscrite à quelques pays d’accueil et à quelques régions de départ, dans un espace souvent marqué par un passé colonial, la mondialisation des flux migratoires est récente et se caractérise par divers éléments que nous allons étudier. 

B) Les facteurs de la mondialisation des flux migratoires et leurs répercussions sur les parcours des mineurs isolés

Au début des années 1990, une nouvelle donne migratoire s’est faite jour, liée à de nouvelles formes de mobilités, à l’extension du nombre de pays producteurs de migrants et à l’entrée  de nouvelles zones géographiques dans l’émigration, mais aussi l’immigration : Asie orientale et centrale, Europe de l’Est, Afrique centrale. La généralisation des passeports a aussi contribué à renforcer les possibilités de migrations. 

On assiste également à un renforcement quantitatif des migrations en provenance d’Asie, notamment en Australie, au Japon, au Canada, en Italie et en France (Chinois, Philippins). Les flux de mineurs isolés ne dérogent pas à ces nouvelles caractéristiques et semblent s’inscrire dans ces tendances. 

Les nouvelles mobilités à l’échelle mondiale sont caractérisées par la diversification des profils des migrants et la fragilisation et l’isolement de certains de ces nouveaux migrants (femmes, mineurs) : féminisation des migrations, classes moyennes urbaines, engagement dans la migration de mineurs isolés. Le HCR et l’association Save the Children évaluent à 100 000 le nombre de mineurs isolés en Europe à la fin des années 1990, dont 13 000 mineurs isolés demandeurs d'asile. 

L’ASE de Seine-Saint-Denis accueille désormais 23 nationalités de mineurs isolés ce qui limite les possibilités de s’adapter à chaque nationalité et chaque mineur ! 
Les zones de départ et d’accueil changent également de profil : ce ne sont plus des pays que l’on quitte ou vers lesquels on va, mais des régions engagées dans la migration (ce qui pose la question de la coopération décentralisée entre acteurs non-étatiques : collectivités locales, ONG et groupes de migrants  se dirigeant vers de grandes métropoles mondiales (en France : Paris et l’Ile-de-France, Marseille, Lille). Ce sont  rarement les plus pauvres qui partent, mais plutôt ceux qui sont inscrits dans des réseaux migratoires, parfois à l’échelle de « l’économie monde ». 

Plusieurs raisons expliquent ces phénomènes caractéristiques de la mondialisation des flux migratoires, l’explosion de la demande d’asile à une échelle mondialisée dans des proportions inconnues jusque là et non plus circonscrites à quelques points chauds (Afrique des grands lacs, Asie du sud- est, Balkans, Proche et Moyen- orient) et l’activation de réseaux transnationaux à l’origine des migrations en chaîne (Chine, Roumanie, Balkans, Afrique de l’Ouest).

1) L’activation de réseaux transnationaux à l’origine de migrations en chaînes 

Ces migrations clandestines organisées par des filières transnationales défient les politiques de fermeture des frontières européennes qui prévalent en Europe depuis les années 1970. L’inadaptation de ces politiques migratoires occidentales au nouveau contexte migratoire de mondialisation des flux a constitué le terreau permettant à de nombreuses filières transnationales de développer une véritable industrie de la migration clandestine. Entre ¼ et 1/8ème de la population migrante serait en situation irrégulière (soit une population estimée en 1998 entre 20 et 40 millions de personnes. 15 à 30% des immigrants sans papiers sont supposés avoir fait appel aux services des trafiquants, les chiffres étant de 20 à 40% chez les demandeurs d'asile . Le département d’Etat américain de la justice estime en 1999 que 700 000 femmes et enfants seraient passés chaque année illégalement à travers les frontières. 175 000 seraient originaires de l’ancien bloc de l’Est. Les chiffres dans ce domaine doivent être abordés avec précaution.

Le prix de l’émigration est exorbitant : un passage de la Chine à Roissy Charles de Gaulle peut atteindre 21 500 euros, hors taux d’intérêts usuraires qui peuvent être de 40 % par an.   
 
La mondialisation des flux, les guerres, les conjonctures économiques et politiques expliquent la permanence de l’esclavage contemporain qui n’aurait certainement pas une telle ampleur si ces phénomènes ne favorisaient pas les migrations économiques et la vulnérabilité des migrants. En matière d’esclavage, la question n’est plus « est-il / elle de la bonne couleur » mais « est- il/ elle assez vulnérable pour être asservi ? », les chaînes physiques ayant été remplacées par les chaînes psychologiques de la peur, la confiscation des passeports ou les menaces et les représailles physiques sur le mineur ou sur sa famille restées au pays. 

Le recours à ces filières transnationales de passeurs ou de trafiquants d’être humains fragilisent la situation de ces migrants –et particulièrement des mineurs isolés - qui dépendent de ces réseaux, souvent criminels et dont la nature et les logiques se rapprochent ou se confondent parfois avec celles de systèmes mafieux (loi du silence, menaces, soutien entre leurs membres, trafic de drogue et d’arme, proxénétisme...). 

2) Les mineurs isolés, victimes de la traite

Il faut distinguer néanmoins entre le trafic des mineurs isolés  et la traite des êtres humains qui sont connexes mais ont des significations propres et précises : 
a)	Le trafic de personnes est le commerce illégal de mouvements organisés de population. Le trafic de migrant implique une libre volonté alors que la traite résulte d’une exploitation et de la contrainte ou de la violence (sauf pour les mineurs comme nous allons le voir). Le trafic de migrants est l’objet des politiques publiques migratoires et de lutte contre l’immigration clandestine, alors que la traite des personnes est une violation des droits de l’homme. 
b)	L’article 3 du protocole du 6 octobre 2000 visant à prévenir, réprimer, et punir la traite des personnes, et en particulier la traite des femmes et des enfants- adoptés par le Comité Spécial des Nations Unies, définit la traite des personnes. Cette définition décrit à la fois le processus d’asservissement (la contrainte ou l’abus de vulnérabilité) et le but recherché par le délinquant qui est l’élément fondamental : l’exploitation de l’individu. Le protocole définit donc la traite comme :

i.	Le recrutement, le transport, le transfert, l’hébergement ou l’accueil de personnes par la menace ou le recours à la force ou à d’autres formes de contrainte, par enlèvement, fraude, tromperie, abus d’autorité ou d’une situation de vulnérabilité, ou par l’offre de paiements ou d’avantages pour obtenir le consentement d’une personne ayant autorité sur une autre aux fins d’exploitation.

L’exploitation comprend, au minimum, l’exploitation de la prostitution d’autrui ou d’autres formes d’exploitation sexuelle (pornographie enfantine), le travail ou les services forcés notamment dans le secteur de la domesticité, de la confection, de la restauration, l’esclavage ou les pratiques analogues à l’esclavage, la servitude pour dette ou le prélèvement d’organes.
ii.	Le consentement d’une victime de la traite des personnes à l’exploitation envisagée, est indifférent lorsqu’un des moyens de contraintes a été utilisé ;
iii.	Le recrutement, le transfert, l’hébergement ou l’accueil d’un enfant aux fins d’exploitation sont considérés comme une traite des personnes même s’ils ne font appel à aucun des moyens de contrainte  énoncés au i. Le terme d’enfant désigne toute personne âgée de moins de 18 ans.  

Il faut comprendre les diverses formes d’esclavage contemporain comme recoupant à la fois les formes d’exploitation en elles-mêmes (travail clandestin dans la restauration, confection, prostitution…) mais également les processus d’asservissement (servitude pour dette, traite). 

La servitude pour dette prend aujourd’hui de l’ampleur en raison des migrations massives pour fuir la pauvreté. La servitude pour dette se définit comme « l’état ou la condition résultant du fait qu’un débiteur s’est engagé à fournir en garantie d’une dette ses services personnels ou ceux de quelqu’un sur lequel il a autorité (des parents pouvant s’engager pour un mineur qui aura une dette à l’égard de la dette contractée par ses parents), si la valeur équitable de ces services n’est pas affectée à la liquidation de la dette ou si la durée de ces services n’est pas limitée ni leur caractère défini ».
 	
La victime ne peut quitter son emploi sans s’être au préalable acquittée de son dû. En théorie, une dette est remboursable après un délai déterminé, mais ici aucun contrat n’est en jeu, la dette en fait ne correspond à rien d’autre qu’à un asservissement de longue durée. La transaction se fait sur l’honneur ou la confiance (avec la menace de représailles physiques). L’emprunteur (ou ici le mineur) est facilement contraint et abusé. Les mineurs isolés se trouvent souvent retenus dans des contextes privatifs de libertés et sans contacts avec leurs familles, ce qui renforce leur vulnérabilité dans un pays inconnu où ils se retrouvent démunis et sans papiers. 

C’est l’espoir de gagner suffisamment d’argent pour aider sa famille qui pousse des personnes à envoyer leur enfant à l’étranger, en s’endettant quitte à asservir le mineur pour rembourser cette dette familiale. Parfois l’asservissement du mineur sert à rembourser une dette familiale préexistante au voyage (Bangladesh).  

En Europe, les Chinois sont les victimes les plus nombreuses de cette forme d’esclavage, et en France c’est principalement l’Ile-de-France qui est concernée. Les régions d’émigration sont le Whenzou, le Zhejiang, le Fujiang et le Guangdang qui sont traditionnellement des régions d’émigrations :

« Pour prendre le cas des jeunes Chinois, ces enfants arrivant en nombre avec des papiers en règle viennent pour la plupart des mêmes régions, le Whenzou, au sud de Shangaï. Ils sont originaires de la province qui offrit à la France quantité de soldats sur le front de Verdun en 1917. 
Il faut travailler avec les autorités de cette région et les associations, relire l’histoire et voir comment une vieille dette se paye. Pourquoi ne pas suggérer aux autorités chinoises d’y ouvrir un lycée français au lieu de subir les arrivées irrégulières à Roissy ? Si la proposition était considérée comme subversive, alors nous devrions en tirer les conséquences sur le plan de l’accueil ».

Une migration plus récente concerne la Chine du Nord : la situation de ces migrants est préoccupante car ils ne disposent pas de relations familiales ni de réseaux et se livrent plus facilement à la prostitution et c’est dans leur rang que se trouveraient les mineurs isolés. A l’ASE de Paris, le nombre absolu de mineurs isolés chinois augmente de manière croissante : 
14 en 1999, 30 en 2000, 145 en 2001. Ces mineurs sont au 2/3 des garçons âgés en grande partie de 16 à 18 ans. Ils quittent la Chine à la fin de leurs études, n’ayant pas de véritables perspectives d’emploi en Chine. 

Les services de l’ASE en Seine-Saint-Denis accueillent certains de ces mineurs isolés chinois qui sont renvoyés des ateliers clandestins (pour cause de productivité insuffisante) ou qui sont trouvés par la police lors de descentes dans ces ateliers. 
Ce procédé d’asservissement se retrouve dans plusieurs formes d’esclavage contemporain vécus en France par des mineurs isolés asiatiques ou africains qui doivent se prostituer ou travailler dans des ateliers clandestins pendant plusieurs années avant de pouvoir rembourser le prix de leur voyage. 

 Ce procédé de servitude pour dette répond à la demande mondiale de main-d’œuvre domestique à bon marché, aux plaisirs sexuels à bas prix et à la flexibilité du marché du prêt- à porter. La main d’œuvre enfantine est particulièrement appréciée car elle est quasiment gratuite et docile et malléable, l’enfant acceptant sa situation et ne cherchant pas à s’enfuir. L’employeur ne lui paye aucun salaire. Il paye le transport et, éventuellement, donne une compensation financière aux parents ou à l’intermédiaire chargé de la transaction.
D’autres part, l’entrée d’un mineur sur le territoire d’un Etat est plus aisée que celle d’un adulte : l’enfant n’a pas besoin de visa pour passer la frontière, il est tout simplement inscrit sur le passeport de son employeur. Surtout, contrairement aux adultes, l’enfant étranger ne fait pas l’objet de contrôles d’identités répétés sur le territoire français et les mesures d’éloignement ne lui sont qu’exceptionnellement applicables. Les trafiquants sont donc tentés d’envoyer des mineurs jeunes pour augmenter la rentabilité !

Ces mineurs isolés aux mains des trafiquants rentrent dans la catégorie « des exploités », ces enfants ou adolescents sont "l'objet" du trafic ou deviennent des petites mains exploitées dans des réseaux de prostitution, de transport de drogue ou de diamants (Afrique de l’Ouest ou centrale, Amérique du sud) ou encore sont conduits à participer à des activités délinquantes. Des mineurs arrivent dans les services sociaux et fuient l’esclavage domestique (et notamment à travers la vente du mineur sous couvert de kéfala). 

3) Les situations d’esclavage domestique

Le Comité de lutte Contre l’Esclavage Moderne (le CCEM) définit l’esclavage domestique comme la fourniture d’un travail (ménage, soin des enfants…) au domicile de l’esclavagiste sans contrepartie financière ou avec une contrepartie dérisoire, dans un contexte privatif de liberté : confiscation des papiers d’identité, séquestration et isolement (familial et/ou culturel), conditions d’hébergement et de travail contraires à la dignité humaine… 
Les victimes de l’esclavage sont à 95 % des femmes et des filles qui arrivent mineures (entre 8 et 15 ans) sur le territoire français et sont renvoyées dans leur pays lorsqu’elles ont entre 18 et 20 ans, après avoir parfois subi des violences graves. Le CCEM a suivi les dossiers de 50 mineures isolées : 70 % des victimes ont subi des violences physiques, 30% ont été abusées sexuellement, 9 enfants ont été torturés, une jeune fille est décédée. 

La majorité des migrants partis travailler en Europe comme domestique est originaire d’Asie du Sud-Est (Philippines, Sri Lanka, Indonésie et Inde) et est souvent endettée (emprunt à une « agence de voyage ») et doit alors rembourser sa dette avant de pouvoir envoyer de l’argent à sa famille. L’employeur type serait un diplomate du Proche et du Moyen-Orient. 

Il existe aussi un fort trafic d’enfants en provenance d’Afrique de l’Ouest (Côte d’Ivoire, Togo, Bénin), en recrudescence depuis 2 décennies, et dont une partie des enfants est envoyée en Europe. La majorité des victimes arrivent entre 8 et 15 ans dans le pays de destination. Elles travaillent alors en général pour des compatriotes. L’employeur type vit dans une banlieue d’une grande ville européenne, et en France dans les banlieues parisiennes défavorisées. Les enfants sont recrutés directement par les employeurs dans le pays d’origine ou par des intermédiaires qui « livrent la marchandise » contre une somme d’argent ou louent les enfants au mois. La présence de cet enfant, qui va s’occuper des tâches ménagères et des enfants, permettra de dégager du temps pour que les 2 conjoints puissent travailler et gagner de l’argent. 

Il existe également un trafic de « petites bonnes » en provenance du Maroc. 

Afin de poursuivre les esclavagistes, le CCEM invoque le délit consistant à soumettre un individu à des conditions de travail et d’hébergement contraires à la dignité humaine en abusant de sa situation de vulnérabilité ou de sa situation de dépendance. Cette infraction vient s’ajouter à celle de séquestration et d’atteinte portée à l’intégrité physique de la victime. 

L’auteur de ce mémoire ignore si les éducateurs de l’ASE sont sensibilisés à la problématique de l’esclavage domestique et à ses caractéristiques. Des actions de sensibilisation des éducateurs des ASE des Conseils par le CCEM existent peut être déjà, ou pourraient sinon éventuellement être envisagées ?

4) les mineurs isolés et la prostitution

L’association ECPAT a recensé les nationalités des mineurs étrangers isolés qui se prostituent en France, et note un renforcement du phénomène depuis 2001 : une grande partie des victimes de la traite en vue de la prostitution arrive mineure en France. Il s’agit principalement de jeunes filles âgées entre 16 et 18 ans. 
Elles sont victimes de réseaux de prostitution. Elles proviennent principalement d’Albanie du Kosovo, d’Ukraine, de Lettonie, de Roumanie, de Bulgarie, de République Tchèque, de Russie. 

Le milieu prostitutionnel en Europe a subi de fortes modifications avec l’arrivée massive de très jeunes femmes en provenance d’Europe centrale et orientale, le climat s’étant durci et étant plus violent. En Italie, entre 1992 et 1997, le nombre de prostituées albanaises a été multiplié par 48 en 5 ans ! En France, en 1999, selon l’Office central  de Répression de la Traite des Etres Humains, 55% des prostituées étaient étrangères, le nombre de mineurs isolés parmi ces prostituées ayant poussé le gouvernement à mettre en place un groupe interministériel de lutte contre la prostitution des mineurs isolés.  

Selon le PEIE « la plupart des enfants victimes de la traite des êtres humains proviennent de familles pauvres de pays en voie de développement ou de pays anciennement communistes où la pauvreté s’accroît. Le statut inférieur des filles les rend particulièrement vulnérables aux abus et dans de nombreux cas elles sont délibérément vendues par leurs parents ». 

Un service de l’ASE a notamment accueilli une mineure bulgare qui aurait été vendue par son grand-père, la situation étant complexe à évaluer, les parents ayant fait établir une déclaration de fugue à Interpol.

Les garçons qui se prostituent sont surtout des Roumains, des Marocains et des Algériens. Nous ignorons s’ils sont victimes de réseaux ou sont « indépendants ». 
Les mineurs isolés roumains sont parfois victimes de réseaux qui les exploitent ( pillage des parcmètres puis, suite au passage à la carte à puce, recours à  la  prostitution-la police a dénombré 140 mineurs isolés-, au vol organisé, à la mendicité). Des mineurs isolés marocains sont utilisés comme « mulets » pour le trafic de drogue sur le pourtour méditerranéen (l’association Caritas à Turin relève qu’ils sont enlevés des orphelinats ou vendus par leur famille et sont emmenés en Italie par des trafiquants). 

Ces mineurs sont menacés physiquement, et les passeurs peuvent leur confisquer leurs papiers d’identité, ou leur faire payer un loyer dans des squats. La délinquance juvénile est alors exploitée et entretenue et ces mineurs sont des victimes qu’il s’agit avant tout de protéger et de soustraire aux proxénètes ou aux trafiquants. 

•	Les filles d’Afrique de l’Ouest

Les filles originaires d’Afrique et qui sont orientées vers des réseaux de prostitution le sont majoritairement vers l’Italie, la Belgique et la France. Elles viennent du Sierra Léone, du Nigeria, du Ghana, du Togo et du Cameroun. Des « mamas » recrutent  ces jeunes filles, leur procurent un visa et les envoient en France par avion, les « anciennes » gérant en France ces nouvelles recrues qui doivent rembourser « à leur mamas » les dettes occasionnées par le passage en France. 

L’association France Terre d'Asile a dénoncé l’utilisation par des trafiquants de la procédure de demande d'asile, détournée pour l’obtention –pendant les deux ans que dure parfois la procédure de l’OFPRA- d’un titre de séjour à des fins de prostitution.
 
Il semble que le renvoi des mineurs isolés victimes des réseaux dès la zone d’attente soit une mesure dont l’efficacité est discutée et discutable, les associations insistant sur le fait que les trafiquants- au vu des bénéfices attendus- tentent plusieurs fois le passage de la frontière. 

Ces trafiquants donneraient en effet la consigne aux mineurs isolés de ne pas résister à l’expulsion éventuelle, afin que les mineurs isolés ne soient pas pris en charge dans les dispositifs de droit commun de protection de l’enfance à leur sortie de zone d’attente, les trafiquants risquant de « perdre leur marchandise » dans ces dispositifs. Un renvoi des mineurs isolés dans leur pays sans mesure de protection dans le pays d’origine équivaudrait alors à un renvoi du mineur aux mains des trafiquants. 

Les équipes psycho- éducatives de l’ASE en Seine-Saint-Denis ont connu entre 1998 et 2000 des flux d’arrivée de mineures sierras- léonaises (ou se prétendant telles) qui arrivaient seules de Roissy avec un numéro de téléphone portable et qui fuguaient très rapidement, ce qui provoqua un très grand malaise des professionnels de l’ASE qui ne savaient   comment réagir. 
Les éducateurs d’une circonscription de l’ASE, interrogés récemment sur l’accueil de ces mineures isolées,  notent qu’on repérerait aussi rapidement les mineures étrangères isolées qui se prostitueraient, parfois un mois ou deux après leur accueil à l’ASE, ces mineurs achetant des mini jupes et orientant leurs sorties vers Paris, cette «entrée » dans la prostitution étant généralement suivie d’une fugue du dispositif d’accueil de l’ASE. Ces éducateurs, interrogés sur les actions menées avec ces mineurs, nous ont déclaré que ces mineures isolées continuaient leur activité malgré tous leurs avertissements et s’avouaient impuissants.

 « Une partie de ces mineurs entrent en France déjà sous l’emprise de ces réseaux de plus ou moins grande ampleur ; d’autres, qui arrivent seuls, risquent de toute façon de tomber sous leur coupe. Or, le principal obstacle à leur protection est le manque d’information et de protection des acteurs sociaux et des services de police en général. S’y ajoute souvent un manque de volonté des pouvoirs publics qui tendent à considérer le mineur isolé d’avantage comme un délinquant réel ou potentiel que comme une victime : en 2 000, sur 3 378 mineurs déférés pour actes délictuels à Paris, 1174 étaient des mineurs isolés.

 Il existe pourtant une obligation légale de signaler un enfant en danger. Mais quand ce signalement est pris, le processus de protection ordinaire ne parvient pas à libérer l’enfant de la menace de représailles qui pèsent sur lui. Tribunaux et foyers d’accueil sont alors dépassés par le problème des fugues. Il paraît donc urgent de créer des centres d’accueil sécurisés prenant en compte la spécificité des victimes »  

C) Une typologie des formes d’exploitation des mineurs isolés : 

Pour les mineurs isolés exploités plusieurs schémas sont donc concevables : 
a)	soit la famille du mineur ou des proches payent directement et intégralement le passeur et la relation entre migrant et passeur s’arrête là. Le mineur devant ensuite se débrouiller pour financer son séjour et envoyer de l’argent (d’où risque de délinquance). Certains mineurs isolés roumains feraient les vendanges et trouveraient du travail clandestin sur les chantiers ;
b)	 soit le coût du passage clandestin est remboursé par l’exploitation du mineur (esclavage contemporain) avec le consentement du mineur ou de sa famille ;
c)	soit le mineur est enlevé de sa famille par un intermédiaire et vendu, loué ou échangé pour exploitation (l’esclavage contemporain réintroduit des relations humaines de pouvoirs caractérisées par des notions de propriété et d’asservissement). Le mineur peut être pris dans un réseau de traite et d’exploitation, avec ou sans le consentement de sa famille,  qui peut avoir été abusée sur la réalité du futur du mineur. 

L’UNICEF a, en Afrique de l’Ouest et du Centre, relevé 6 types de trafics en fonction de la relation entre les différents acteurs au moment du placement (domesticité ou prostitution) : enlèvement ; placement-vente ; placement-gage ; placement forfait ; placement-service ; placement- détournement.  On peut sans doute retrouver ces 6 formes chez certains des mineurs isolés accueillis dans les services de l’ASE ou de la protection judiciaire de la jeunesse, les filières d’exploitation d’Afrique de l’Ouest et du Centre étant actives aussi en France. 

1) Le rôle des réseaux d’inter - connaissance dans le déclenchement de la migration

La présence en France de famille ou de réseaux de compatriotes de la même région disposant d’une adresse (même précaire, dans un squat…) constitue en outre un relais souvent indispensable pour surmonter les premières difficultés à l’arrivée. 

Les réseaux d’inter - connaissance déjà installés en France permettent aussi parfois de disposer d’une connaissance préalable des dispositifs de protection français et des conditions d’accueil, des opportunités économiques espérées. Cette connaissance préalable diminue les réticences psychologiques inhérentes à l’engagement dans les décisions individuelles de migration ne relevant pas de l’exil forcé. 

2) Pull factors et push factors

Les facteurs d’attractions (pull factors) sont aujourd’hui plus puissants que les facteurs qui poussent les gens hors de chez eux (push factors) : aujourd’hui, en plus des inégalités croissantes entre le Nord et le Sud, outre la pression démographique et la pauvreté, c’est l’envie d’occident, propagée par les médias, qui motive parfois les migrations :

« Les procédures économiques, juridiques, politiques de construction européenne se font  « par le haut », et mettent en leur centre la circulation des biens et des personnes. L’ouverture du marché du travail permet aux entreprises comme aux universités de s’attacher les meilleurs spécialistes et cerveaux. Ces échanges sont encouragés, financés. En revanche, dès qu’il s’agit d’échanges non-prévus, parce que non-désirés, accomplis par des groupes dépourvus de capital économique ou culturel, le discrédit, voire l’interdit est la seule réponse à des pratiques, qui, en bien des aspects, présentent les mêmes caractéristiques que les circulations légitimes ».  

L’immigration en provenance du sous continent indien  n’est pas due à la pauvreté (les gens pauvres en Inde se dirigeant uniquement vers Bombay), ni l’immigration chinoise, à l’exception des populations originaires du Wenzhou (Chine continentale) où la précarité du monde paysan incite au départ. En Chine, dans le Dong Bei ce sont les restructurations et la fermeture des grandes entreprises d’Etat qui provoquent le déclassement des anciennes classes moyennes. 
Les Chinois du Nord ne disposent pas de réseaux familiaux ou d’interconnaissance en France, ce qui les conduit rapidement à l’isolement et dans des situations de dépendances à l’égard du travail clandestin, à la différence des Chinois du Zhejiang qui disposent plus souvent de famille ou de réseaux (stratégie individuelle du Nord et migration de rupture et stratégie familiale du sud et migration de regroupement). Les Chinois du Nord, face à leur déclassement social, envoient alors leurs enfants à l’étranger avec l’espoir que ce déclassement sera compensé par l’accès de ces enfants à un meilleur statut social     :

« Aussi les migrants sont de moins en moins des ruraux analphabètes que du temps des migrations de masse des années 1960, mais davantage des urbains scolarisés issus des classes moyennes aspirant à un mieux être économique , mais aussi politique, social et culturel »

Certains éducateurs de l’ASE de Seine-Saint-Denis ont bien perçu cette caractéristique de la mondialisation des flux, qui concerne aussi les mineurs isolés : 

« Avant on envoyait des missionnaires en Afrique ou en Asie pour scolariser les enfants. Maintenant ça n’est plus la peine. Les gamins viennent tous seuls. Et quand on ne peut pas les insérer tout de suite dans les dispositifs de l’éducation nationale, on les oriente vers des religieux qui donnent des cours de français. Finalement c’est plus pratique. Les missionnaires n’ont plus besoin de se déplacer… »
[…] Parfois on a l’impression de travailler pour les classes moyennes chinoises, indiennes ou africaines ».

3) Les migrations pendulaires

Le développement de migrations pendulaires d’aller et retour où l’on ne part pas définitivement mais pour des courtes durées avec pour but de rester dans de meilleures conditions chez soi au retour après avoir gagné de l’argent, d’Est en Ouest de l’Europe (liée à la chute du mur de Berlin, à l’unification de l’espace Schengen et à la suppression des visas, et l’on pense ici particulièrement à la Roumanie), mais aussi Sud-Nord, ou Sud-Sud.

L’effondrement des régimes communistes dans les pays d’Europe centrale et orientale a conduit, entre autres phénomènes, à donner une visibilité à des mouvements migratoires différents de ceux d’avant 1989, qui étaient pour leur part ancrés dans une longue tradition d’immigration sans possibilité de retours. Les migrations définitives sont devenues plus rares tandis que le va –et- vient est bien plus important qu’avant. Ces nomadismes n’ont pas de précédent ; ils sont le résultat d’une rupture politique d’envergure conduisant à déconstruire un modèle économique étatisé et généralisé à l’échelle d’un continent géopolitique. 
 […] Ce type de projet de migration alternative induit une nouvelle figure de migrant et une nouvelle dynamique où la mobilité et les échanges de détail, personnalisés et temporaires, jouent un grand rôle dans la stratégie des acteurs. […] Cette nouvelle figure de migrants tient sa spécificité à un mélange, hors de toute norme, entre circulation, travail, et transfert ». 

Dès lors se pose la question de la gestion politique de ces migrants et de ces diasporas. Ces pratiques soulèvent en effet des interrogations relatives aux circulations transnationales et au statut politiques des minorités, en de tous autres termes que ceux des années 1970. Dans les années 1970 s’opposaient l’arrêt ou la reprise de l’immigration, l’intégration ou le retour. Les législations des pays européens ne se sont généralement pas adaptées à ces migrations temporaires et à cette nouvelle figure du migrant, qui ne trouve pas de statut adapté à sa forme de migration. 

Il n’est dès lors pas étonnant que l’on retrouve dans des rapports de protection de l’enfance des propositions telles que « Mettre en place des permis de travail à durée limitée pour les migrants roumains afin de diminuer l’illégalité dans laquelle se pratiquent ces migrations, illégalité qui a des conséquences sur les enfants ». 

§2 :  Une typologie des profils des mineurs isolés accueillis par l’ASE

Enfin, pour compléter cette vue d’ensemble des profils et des parcours des mineurs isolés, nous reprendrons la typologie esquissée par Mme Etiemble :
Les rejoignants : Ces mineurs isolés cherchent à rejoindre un membre de leur famille sur le territoire français, sur le territoire de l’Union européenne ou ailleurs, dans une volonté de regroupement familial. Les services sociaux des pays de transit et d’arrivée doivent mener une enquête et organiser le voyage du mineur dans des conditions sécurisées. 
Les fugueurs : ils entrent dans le schéma traditionnel de fuite du domicile en raison d'un conflit familial ou de maltraitance institutionnelle dans leur pays d’origine. La fugue à l’étranger peut être un prolongement non planifié de la fugue. Le mineur peut aussi être en conflit avec sa famille ou en avoir été rejeté. 
Les errants : déjà en situation d'errance dans leur pays d'origine, vivant dans la rue, ils décident de tenter leur chance dans un pays riche. Pour les « enfants de la rue », l’errance et la migration peuvent parfois être un mode de vie ou de survie. 
Les enfants « de la rue » se distinguent des enfants « dans la rue »dont les parents ne peuvent assurer un suivi, ou qui sortent d’institutions. 
L’étude de dossier de mineurs isolés d’origine africaine accueillis en Seine-Saint-Denis révèle qu’un certain nombre de ces mineurs ont vécu dans une famille recomposée ou « fragilisée »avant leur voyage en France (organisé par de la famille éloignée, une ONG ou une organisation religieuse). 
Ils ont été élevés par de la famille éloignée ou élevés par un parent en situation de fragilité (mono- parentalité ou absence prolongée du père, maladie du parent unique…) qui les a envoyés en France sans forcément qu’il y ait eu de crise politique ou économique à l’origine 
dans le pays de départ.
Les mineurs en rupture d’hébergement : le mineur peut avoir été amené en France par un adulte, un membre de la famille  ou un ami qui a accepté  de se voir confier l’enfant avec ou sans acte officiel. L’adulte peut découvrir les difficultés liées à l’accueil de cet enfant ou des problèmes relationnels peuvent surgir avec ce mineur. La précarité du statut de l’hébergeant peut aussi pousser le mineur à partir. 
Les migrants économiques : Le départ peut être motivé par une logique économique. Le jeune peut être animé par une volonté individuelle de réussir dans un » pays de richesse ». Il peut aussi être porteur d’un projet collectif et rejoindre la catégorie des mandatés. Les migrants économiques porteurs de projet collectif doivent alors envoyer de l’argent dans leur pays à leur famille ou au groupe qui les a désignés. Les aînés seraient souvent désignés. 

Section 2 :  	Conclusion sur le contexte d’arrivée des mineurs isolés en France

L’arrivée de ces mineurs isolés en France et tous les éléments que nous venons d’évoquer concernant les nouveaux flux de migrants sont révélateurs d’un ordre international bouleversé par la fin du glacis Est/ Ouest et par de nouveaux conflits régionaux et mondialisés, d’un désir diffus d’occident –alimenté par les transferts de fonds des expatriés, d’une volonté de fuir la pauvreté et de changer de conditions qui est propre à la modernité et à la mondialisation : 

« La modernité confronte les sociétés à une mise en mouvement générale. Celle-ci est doublement indispensable : d’une part à des individus modernes en quête d’une autonomie de plus en plus grande, souhaitant pouvoir choisir ce qu’ils font, où ils le font, quand ils le font, et qui en plus exigent de plus en plus de pouvoir décider ce qui doit changer dans leur vie et ce qui ne doit pas changer. […] Ce mouvement général transforme les rapports que les individus entretiennent entre eux, avec les groupes qui les environnent et avec les territoires qu’ils fréquentent »  

La mondialisation permet à chacun de comparer sa situation avec celle des pays riches. Elle consiste en une contraction massive du temps et de l’espace, qui fait que toute richesse ou toute misère devient très proche. Désormais les individus et les groupes ont l’espoir de pouvoir aller chercher une amélioration de leurs conditions de vie à l’étranger. 
La mondialisation des flux migratoires, les tendances récentes au contournement des Etats par des réseaux transnationaux, en partie provoquées par une série de crises régionales et par un imaginaire migratoire alimenté par les médias ont des conséquences sur la citoyenneté et sur le sentiment d’appartenance des migrants et des mineurs isolés installés en France.

§1 : La difficile recherche de l’intérêt supérieur du mineur 

La question de double nationalité frappe  pleinement les mineurs isolés pour qui il est parfois accordé  la nationalité française en vertu de l’article 21-12 du code civil, faute de pouvoir obtenir d’autres titres de séjour. Nous sommes là dans une lecture plus instrumentale de la nationalité et de la citoyenneté. L’accord de la nationalité à ces primo- arrivants ne trouve  pas forcément sa légitimité dans la référence exclusive à l’appartenance à l’Etat nation : les débats sur l’article 21-12 du code civil, qui permet rapidement au mineur isolé placé à l’ASE d’acquérir la nationalité française  reflète cette conception non- instrumentale de la nationalité et de la citoyenneté; 

Les équipes de l’ASE qui accompagnent ces mineurs doivent prendre en compte ces influences plurielles, et se posent la question de l’importance de la dimension internationale de l’espace migratoire dans la reconstruction de la citoyenneté (faut- il demander la nationalité française pour un mineur dont on ne sait où se jouera son futur et comment il vivra  sa nouvelle nationalité ). 

« Cette question de l’acquisition de la nationalité française doit être considérée avec soin. D’une part parce que c’est en effet au mineur de choisir, de décider s’il est prêt ou non à faire cette démarche, d’autre part parce que nous devons comprendre, voire dépasser nos réticences et réfléchir sur la manière aujourd’hui d’être à la fois de là-bas et d’ici, d’appartenir à plusieurs cultures. 
Au nom du respect des origines, du respect de la famille, du respect du droit au retour, il ne nous appartient pas de bloquer une possibilité d’intégration dans la nationalité française. 
Pourrons nous continuer à laisser des enfants en danger, sans protection du fait d’une politique de l’immigration restrictive alors qu’il existe, en France, un dispositif protecteur qui permet l’accueil en urgence, la protection et l’acquisition à 18 ans de la nationalité français ? »

La citoyenneté des mineurs isolés qui sont amenés à résider durablement en France est évolutive, traversée par des tendances multiples : citoyenneté de résidence, nouvelle citoyenneté, distanciation d’avec le pays ou la citoyenneté d’origine. Ces mineurs vivront dans un espace où la référence locale rencontre la prise en compte d’un espace mondialisé, qui estompe parfois les contours de la dimension nationale. 

Les mineurs isolés qui circulent -pour rejoindre leur famille dans un autre pays,  ou qui errent dans les grandes métropoles et sur le pourtour méditerranéen - sont inscrits dans plusieurs espaces régionaux, nationaux, voir continentaux. D’où la nécessité de s’assurer de procédures de regroupement familial sécurisé, mais aussi de créer des réseaux d’acteurs capables de suivre les mineurs isolés malgré leur errance (d’où le réseau euro- méditerranéen pour les mineurs isolés en errance que nous étudierons dans la 2ème partie de ce mémoire).

§2 :Sortir de l’opposition projet individualisé contre projet familial collectif ?

Lorsque l’émigration est élaborée par consensus familial (c’est souvent le cas, en dehors des départs traumatiques dus à des conflits familiaux ou des troubles politiques, des massacres) elle est toujours considérée par la famille comme un investissement.  

Les mineurs isolés connaissent alors des phénomènes de commune-présence (être à la fois dans leur pays d’origine par le contact téléphonique ou financier, et en France dans leur quotidien) et des jeux complexes d’allégeances multiples (l’individualisme chez les primo- arrivants doit souvent céder la place aux appartenances collectives ou communautaires).

L’émigration constitue pour certains mineurs isolés un parcours initiatique obligé (notamment dans la formation du statut social masculin au sein des diasporas chinoises et indiennes ou pakistanaises) qui ne délie pas les liens familiaux et les valeurs morales du groupe. L’émigration du mineur renforce au contraire ces solidarités familiales parce que la solidarité familiale constitue la justification du départ du mineur.

Ces données culturelles et économiques représentent un facteur à prendre en compte pour comprendre les projets d’avenir, les contacts avec le pays d’origine, les échanges qui se réalisent entre les deux pays où la vie de l’individu transite. 

Les valeurs morales communautaires doivent continuer à fonctionner avec efficacité pour entretenir les liens familiaux et les mécanismes de l’échange de l’individu envoyé dans un pays d’accueil. Les réseaux de l’émigration et les diasporas fonctionnent toujours par la dette.
Le migrant, à plus d’un titre, dispose d’un champ d’action limité lors de son installation dans le pays d’accueil, dans la mesure où il demeure obligé d’honorer la dette contractée pour lui et par lui dans sa communauté d’origine (au don ayant permis la migration est liée la nécessité du contre- don).  Ces relations complexes passent par le paiement de la dette financière ou morale avec les membres restés au pays. 

La famille élargie peut néanmoins aussi exiger des services au mineur lors de son installation en France, ou exiger que le jeune prenne en charge un frère ou une sœur, sans forcément réaliser ce qu’il en coûte au mineur isolé ou au jeune majeur.
L’appropriation des avantages acquis en pays d’accueil s’efface automatiquement derrière la redistribution  à la famille élargie, à la communauté : le bien est collectif. Tout peut être sacrifié au nom du travail (les primo- arrivants, à la différence des enfants d’immigrés, étant prêts à accepter rapidement n’importe quel travail clandestin sous payé et exploité dans la restauration ou les ateliers textiles pour rembourser leur dette, en quittant d’un coup de tête les projets d’insertion, non- rémunérés mais qualifiants, patiemment construits par les éducateurs de l’ASE) mais jamais au détriment de la famille ou de la communauté. 

Les services sociaux de protection de l’enfance d’Ile-de-France mais aussi du Nord, de la région Provence-Alpes Côte d’Azur, de Rhône-Alpes et de   Guyane, qui ont orienté leur travail vers une prise en charge de l’enfance maltraitée, le rétablissement ou le maintien de liens avec la famille sont confrontés depuis le milieu des années 1990 à ces problématiques qui relèvent beaucoup plus du travail interculturel et qui requièrent des savoirs- faire spécifiques.  

La perception des raisons de la présence des mineurs étrangers isolés en France ou dans les dispositifs français de protection de l’enfance   est un préalable indispensable, mais qui prend souvent du temps aux acteurs de la protection de l’enfance qui tentent de comprendre un phénomène migratoire relativement nouveau, polymorphe, mais qui semble croître et s’inscrire dans la durée.  

L’analyse de ce phénomène migratoire particulier auxquels sont confrontés les acteurs de la protection de l’enfance française éclaire aussi  la nature des contraintes et des pressions qui pèsent sur les acteurs et les dispositifs de protection de l’enfance qui doivent admettre, protéger, renvoyer ou insérer ces mineurs en fonction de la situation particulière du mineur, et des informations, souvent partielles dont ils disposent. 

L’évaluation individuelle de chaque parcours se fait en fonction de la situation familiale du mineur, mais aussi de la situation politique et sociale dans le pays d’origine du mineur. Les acteurs de la protection de l’enfance se doivent également de prendre en compte les raisons ayant provoqué  la migration, ainsi que les filières et réseaux mafieux ou clandestins qui encadrent le mineur. Les acteurs de la protection de l’enfance sont donc souvent confrontés à des problèmes dont l’ampleur dépassent leurs compétences (accompagnement de mineurs exploités, traumatisés…). 

De plus, depuis que les équipes éducatives recherchent « l’intérêt supérieur de l’enfant » prôné par la CIDE, l’objectif des équipes s’est considérablement élargi. On ne se focalisera pas uniquement sur la nécessité du retour dans la famille, même si cette convention pose aussi le droit à la famille. C’est le futur de l’enfant que les équipes de l’ASE et le juge doivent envisager : ce futur sera –t-il meilleur en France ou à l’étranger ? Au vu des systèmes sociaux disponibles dans chaque pays et avec une lecture française de ce qui est estimable pour un enfant ou au vu des efforts que devra déployer le mineur pour s’insérer dans la société d’accueil ? On le voit la détermination de l’intérêt supérieur de l’enfant dans un contexte transnational est complexe.

Nous allons, après avoir étudié le contexte d’arrivée, le parcours et les différents profils des mineurs isolés accueillis sur le territoire français, étudier leur insertion dans les dispositifs de droit commun de l’ASE

Chapitre 2 :	 Des modalités d’entrées dans les dispositifs de la protection de l’enfance qui varient sur le territoire

Nous allons maintenant étudier les modalités d’entrée de ces mineurs isolés dans les dispositifs de protection de droit commun des ASE. Le dispositif juridique de protection du droit commun de la protection de l’enfance a permis l’entrée de ces mineurs isolés dans les dispositifs d’accueil d’urgence des Conseils généraux.

Nous étudierons la notion d’enfant en danger et ses conséquences en terme d’entrée dans les dispositifs de protection de l’enfance. 
Mais la réalité de la protection offerte aux mineurs isolés a en fait énormément dépendu de la pratique des différents acteurs en charge de l’application du droit de la protection de l’enfance, et de leur capacité d’adopter des positions communes qui soient protectrice de ces mineurs isolés (on verra que dans certains départements cette capacité de coordination ne s’est pas développée vers une protection accrue des mineurs isolés). 

Les Conseils généraux ont réagi  très différemment et adopté  des positions très différentes quant à l’entrée de ces mineurs isolés dans leur dispositif et quant au traitement et à la protection à accorder à ces mineurs isolés et à mettre ou non en place. 

Section 1 : 	Un dispositif de protection de l’enfance juridiquement très complet en théorie qui permet l’accueil des mineurs isolés en danger dans les dispositifs de droit commun

Le dispositif de protection de droit commun français est juridiquement complet mais la réalité de cette protection dépend beaucoup des pratiques des acteurs de la protection de l’enfance et de leur capacité ou de leur volonté de coordination, et des moyens dont ils disposent pour mettre en place une politique locale de protection.

Le mineur isolé peut être identifié, même provisoirement comme tel dès la zone d’attente, après quelques jours ou quelques mois d’errance, suite à la rencontre de compatriotes, de travailleurs sociaux ou d’une arrestation pour vol ou après avoir été trouvé dans un atelier clandestin par la police. 
Nous allons étudier les modalités d’arrivée des mineurs sortant de la zone d’attente –sans rentrer dans l’étude de l’administrateur ad hoc- et voir quel est le statut de ces mineurs isolés. 

§1 :  Schéma du dispositif législatif relatif à l’entrée et au séjour des étrangers en France,  en zone d’attente

L’arrivée des mineurs étrangers isolés sur le territoire français a pu être organisée par l’Etat, des associations ou des Organisations Non- Gouvernementales (ONG) lors de l’arrivée des mineurs étrangers isolés du Sud- Est asiatique ou des mineurs de l’ex-Yougoslavie. Ces mineurs isolés se voyaient attribuer des visas, ou un titre de séjour dans le cadre de la demande d'asile ou de la protection humanitaire temporaire.
 	Mais l’arrivée actuelle des mineurs étrangers isolés sur le territoire français s’est faite hors du cadre légal et sans que l’Etat n’ait souhaité leur  arrivée  sur le territoire. Leur statut de clandestins sur le territoire national a des conséquences sur les perceptions que provoque leur présence. On ne note pas des phénomènes d’élan de solidarité nationale comme pour l’accueil des mineurs isolés du Sud- Est asiatique, de Bosnie ou du Kosovo. 

A l’intérieur du territoire et aux frontières (en zones d’attente), 2 logiques institutionnelles s’affronteront. La première est celle  de la protection de l’enfance, dont le champ  d’application vise tout mineur sans distinction de nationalité, le seul critère étant la protection face à une situation de danger. La deuxième logique relève plus de la limitation des flux migratoires, avec en arrière plan –et en forçant le trait- l’idée que : 

« Des hordes de pauvres enfants, attirés par les bienfaits de notre protection sociale, vont envahir notre pays. Face à ces contradictions, les politiques sociales vont évoluer en fonction de la prégnance plus ou moins grande de ces deux logiques dans les commandes sociales vis- à-vis des partenaires institutionnels du dispositif de protection de l’enfance. Commande implicite ou explicite. Le plus souvent implicite car la commande sociale de réduire la protection de l’enfance au regard de critère de nationalité est illégale au regard de l’article 2 de la CIDE et du droit interne» . 

Les mineurs étrangers isolés ont pu arriver par voie aérienne sur le territoire français (majoritairement par l’aéroport Roissy- Charles de Gaulle qui concentre les vols en provenance d’Afrique subsaharienne) ou par voie terrestre (train, camions, bus…) ou maritime.
 La population de mineurs isolés se concentre donc dans les grandes métropoles françaises ou les zones frontalières qui disposent de ces infrastructures de transports et attirent les populations migrantes (Paris et les départements de la couronne, région PACA, Languedoc Roussillon, région Nord, Rhône Alpes, Guyane). 
Mais l’on constate l’arrivée croissante d’un nombre de mineurs isolés dans  d’autres départements. La Seine – et- Marne commence à connaître une saturation de son dispositif et les problématiques liées à cette saturation.

 Les mineurs étrangers isolés arrivant par voie ferroviaire, aéroportuaire ou maritime peuvent être retenus en zone d’attente où leur minorité peut être mise en cause par la police de l'air et des frontières (par recours à l’expertise osseuse). 
 La police de l'air et des frontières les refoule parfois (ce qui constitue une voie de fait) lorsqu’ils se trouvent en zone d’attente mais ils ne peuvent être expulsés, une fois sur le territoire national, du fait de leur minorité.

 Les mineurs isolés font en effet partie des étrangers protégés contre l’éloignement, en tant qu’étranger mineur de 18 ans, en vertu de l’article 25-1 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative à l’entrée, au séjour des étrangers (il s’agit de la seule catégorie d’étrangers qui échappent totalement à l’éloignement et qui est protégée d’un arrêté d’expulsion).

 La protection des mineurs peut toutefois être assez relative : aucune disposition de l’ordonnance ne s’oppose à ce qu’un mineur sollicite l’obtention d’un titre de séjour, mais le préfet n’est pas en situation de compétence liée pour le lui accorder. Le mineur isolé se retrouve alors au commissariat à chaque contrôle d’identité, et il faut téléphoner à l’ASE pour savoir si celui-ci y a bien été placé, ou faire (voir refaire) une énième expertise osseuse. 
Par suite, en cas de refus de la Préfecture d’accorder un titre de séjour, le mineur est en situation irrégulière après un mois et un arrêté de reconduite à la frontière pourra être exécuté dès la majorité de l’intéressé .  

Les mineurs étrangers isolés sont actuellement en situation irrégulière sur le territoire français et n’ont donc pas de statut ni de titre de séjour sur le territoire national (sauf si -selon le Conseil d’Etat - le mineur, devenu jeune majeur isolé, est pris en charge par un contrat jeune majeur de l’ASE, qu’il est dans une démarche d’insertion sociale et professionnelle et que le mineur n’a   plus de liens familiaux avec son pays d’origine).  Ils peuvent néanmoins demander l’asile constitutionnel ou territorial, et bénéficier d’un titre de séjour pour des raisons médicales (art.25-8 de l’ordonnance de 1945) ou à titre humanitaire (faculté discrétionnaire des préfectures).

 	Les services de l’ASE prennent donc en charge des mineurs qui se retrouveront bien souvent en situation irrégulière  à leur majorité, et sans pouvoir s’inscrire dans les titres de séjour prévus qui ne sont pas adaptés à la situation de ces mineurs.

« Si l’on peut légitimement soupçonner certains « mandatés » de vouloir, par la demande de nationalité,  se créer une situation en France, afin de payer leur dette, et de permettre à leur famille de subsister, il faut également se rappeler que l’examen « au cas par cas » des demandes de régularisation de séjour  des jeunes majeurs aboutit fréquemment à des fins de non-recevoir et précipite  les déboutés dans la vie clandestine ». 
« Si l’on peut légitimement considérer qu’il est paradoxal que les dispositions légales prévoient une acquisition de la nationalité plus facile que l’octroi de la demande d'asile ou du droit de séjourner, il ne faut toutefois pas oublier que l’objectif d’être français à 18 ans est bien souvent le seul moyen de construire un projet d’avenir pour des jeunes qui ne disposent plus d’aucun référent familial. 
L’intérêt du mineur accueilli en France est de se construire un avenir, que ce soit dans ou en dehors du territoire. Cette disposition doit être maintenue pour tous ceux qui n’ont d’autres espérances que de poursuivre leur vie dans l’entourage qu’ils se sont recréé, parfois au prix de grands efforts et d’énormes difficultés. Retirer cette perspective aux mineurs isolés reviendrait à saper le travail entrepris par les services et les associations qui les aident à se construire un projet.
Voilà bien encore un sujet qui montre que les pouvoirs publics ne peuvent plus laisser filer comme ils le font, au risque de mettre nos institutions dans des contradictions insupportables.  La question posée est celle du séjour et du droit d’asile, pas celle de la nationalité. 	
Les enfants séparés doivent bénéficier des même droits et du même traitement que les autres enfants. Toute considération sur leur statut d’immigrant reste secondaire. 

Notre étude de terrain sur la situation des jeunes majeurs, anciens mineurs isolés à l’ASE de Seine-Saint-Denis, nous amène à partager l’avis de DEI France quant au caractère insatisfaisant de « l’examen au cas par cas » des demandes de titre de séjour à la préfecture. 

1) Schéma  du dispositif de protection de l’enfance français

Si les mineurs isolés sont souvent des immigrés clandestins sans statut sur le territoire français, les mineurs étrangers isolés sont aussi et surtout des mineurs et ressortent des législations internationales, communautaire et nationale protectrices des mineurs.

La législation relative à l’enfance délinquante et à la protection administrative de l’enfance s’applique en effet pour les mineurs français mais aussi pour les mineurs étrangers, sans qu’aucune condition de nationalité, de ressource ou de régularité du séjour sur le territoire ne soit exigée. L’article 186 du CFAS précisait même que les prestations de l’ASE peuvent être attribuées aux étrangers en situation irrégulière.

L’accueil des mineurs est encadré et se fait avec l’accord des représentants légaux du mineur ou sous contrôle des juridictions spécialisées dans la protection de l’enfance, comme nous l’avons vu précédemment. 
Une justice des mineurs été crée par l’ordonnance du 2 février 1945 selon le principe de la spécialisation des institutions qui traitent de la délinquance des mineurs mais aussi de leur protection. Le schéma en annexe n°3 illustre le dispositif de protection de l’Enfance français. 

 La justice des mineurs, constituée du parquet de mineurs, du juge des enfants, du Service Educatif Auprès du Tribunal (le SEAT), et du juge des tutelles protégent l’enfance et l’adolescence en danger, que le danger proviennent des actes même du mineur ou de ceux du milieu dans lequel le mineur se trouve. 

L’autorité judiciaire peut placer ou confier les mineurs délinquants soit dans un service de la protection judiciaire de la jeunesse, de l’ASE, dans un établissement privé ou à un tiers digne de confiance  pour qu’il les héberge et les accompagne. 
 La justice des mineurs intervient notamment pour protéger les enfants en danger dans le cadre d’une procédure d’assistance éducative. 

Les mineurs sont alors confiés par une ordonnance de placement provisoire (OPP) du procureur ou du juge des enfants aux services de l’ASE. Ils peuvent aussi entrer dans les dispositifs de protection de l’enfance par la procédure d’APU (admission provisoire en urgence). 

2) L’entrée dans les dispositifs de la protection de l’enfance

Les mineurs isolés sont, de par leur isolement, considérés comme se trouvant dans une situation de danger par le juge des enfants, des associations ou les services de l’Aide sociale à l’enfance (risque lié à l’errance sur le territoire français, à la prise en main par des réseaux de prostitution ou de travail clandestin, risque lié a la cohabitation avec des inconnus, conditions d’hébergement précaire…). 

Cette situation de danger justifie que le mineur isolé non-délinquant soit confié par le juge ou le procureur au service de l’Aide sociale à l’enfance, ou à un tiers digne de confiance, un foyer de la protection judiciaire de la jeunesse, ou à une association. Le mineur isolé peut donc entrer dans un des dispositifs de la protection de l’enfance de droit commun.  
En vertu de l’article 375 du code civil, le juge des enfants ou le procureur peuvent en effet confier un mineur et prescrire des mesures d’assistances éducatives :

« Si la santé, la sécurité ou la  moralité d’un mineur non- émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises, des mesures d’assistance éducative peuvent être ordonnées par la justice à la requête… du mineur lui-même ou du ministère public. Le juge peut se saisir d’office à titre exceptionnel ».

L’existence d’un danger ne suppose pas la réalisation et le constat d’un dommage préexistant. Le danger c’est la forte probabilité qu’un dommage apparaisse. La juridiction des mineurs n’est pas là uniquement pour intervenir dans des situations très dégradées. Elle peut légitimement intervenir lorsque la situation est telle qu’une dégradation est quasiment inéluctable, mais avant que de graves dysfonctionnements n’apparaissent.

 Le danger doit être estimé comme suffisamment grave pour justifier l’intervention du juge ou du procureur. Mais l’existence d’un danger est néanmoins un critère insuffisant pour ouvrir la voie à l’intervention du juge des mineurs, il faut en outre que dans cette situation le juge estime que son intervention soit nécessaire et pertinente et qu’elle relève de sa compétence.

En sus du placement judiciaire, les mineurs étrangers isolés peuvent aussi entrer en urgence, sans accord des représentants légaux et sans décision judiciaire préalable dans les services de l’Aide Sociale à l’enfance en vertu de l’article L-223-2 du Code de l’Action sociale et des familles (CASF) :

« Sauf si un enfant est confié au service de l’ASE par décision judiciaire…, aucune décision sur le principe ou les modalités d’admission dans le service de l’ASE ne peut être prise sans l’accord écrit du représentant légal du mineur…En cas d’urgence et lorsque le représentant légal est dans l’impossibilité de donner son accord, l’enfant est recueilli provisoirement par le service qui en avise immédiatement le procureur de la République. 
Si à l’issue d’un délai de 5 jours l’enfant n’a pu être remis à sa famille ou si le représentant légal n’a pas donné son accord à l’admission de l’enfant dans les services, ce dernier saisit l’autorité judiciaire »

On le voit, entre la protection judiciaire liée aux dangers que court le mineur et la protection administrative en cas d’absence de représentant légal, le dispositif législatif est complet et devrait pouvoir s’appliquer totalement aux mineurs isolés. C’est donc par ces placements judiciaires que les mineurs isolés sont entrés dans les dispositifs de protection de l’enfance des Conseils généraux. 

 De nombreux juges pour enfant, brigades de protection des mineurs, procureurs, travailleurs sociaux de l’ASE estiment que le milieu (la rue ou la cohabitation avec des inconnus dans un squat…) du mineur isolé constitue pour lui un danger suffisant à justifier une mesure de placement (et on a vu la situation de ces mineurs dans la section 1 de ce chapitre). 

De nombreux freins s’opposent pourtant à la mise en œuvre de cette protection, qui tiennent aux réticences de certains juges ou aux blocages de certains intervenants sociaux. L’origine de ces blocages est alimentée par la crainte de l’invasion des dispositifs de protection de l’enfance par les mineurs isolés (selon la « théorie » de « l’appel d’air »). 
 D’autres réticences à l’insertion de ces mineurs isolés dans les dispositifs de protection de droit commun de l’enfance sont aussi dues aux profils de ces mineurs isolés, à la difficulté d’obtenir un statut pour ces mineurs isolés, au coût financier de ces prises en charge, ou à la saturation des dispositifs d’urgence.  

§2 :  Les déficits de protection résultent d’une non- application du principe de protection de l’enfance en danger

La protection du mineur isolé est une question transversale qui mobilise plusieurs fonctions juridictionnelles et les services publics judiciaires : parquet des mineurs, chambres correctionnelles (pour les comparutions immédiates), juges des enfants, juges des tutelles, juges de l’application des peines, ASE, protection judiciaire de la jeunesse et brigade des mineurs. 

Devant cette multitude d’intervenants, on devine tout de suite que des conflits de compétences, le plus souvent négatifs, s’élèvent. Personne ne se précipite pour être chef de file de la prise en charge de ces mineurs aux problématiques « atypiques ».  Cette multiplicité d’intervenants augure mal à priori de la mise en place d’une prise en charge sécurisée des mineurs isolés (on en vient rapidement à regretter le dispositif d’accueil du Sud-Est asiatique et à en appeler à un dispositif pris en charge par l’Etat). Pour reprendre les termes de Mme Sire-Marin, « c’est kafkaïen ces histoires ». 

L’abstention, la coordination ou le manque de coordination, voire l’opposition des juges, procureurs ou Conseils généraux sur le territoire national aboutissent donc à des politiques locales de protection des mineurs isolés extrêmement variées, ce qui peut paraître choquant dans le domaine de la protection de l’enfance où l’on pourrait- au vu de la gravité des questions en jeu- attendre une certaine unité et égalité de tous dans l’accès au service public, même départemental.  

Nous insérons, en page suivante, un tableau récapitulant les termes de l’accueil des mineurs isolés sur le territoire national, tels que révélés en 2002 par l’étude de Mme Etiemble mais sans analyser l’élaboration de la politique de prise en charge des mineurs isolés en Seine-Saint-Denis, qui fera l’objet d’une étude plus détaillée ci- dessous.  
En outre, dans le champ de la protection des mineurs isolés, la confrontation des logiques migratoires et institutionnelles (qu’elles soient formulées explicitement ou reprises implicitement par des acteurs qui à priori devraient agir en fonction d’une logique de protection et qui privilégient la logique migratoire ou financière), réduit fortement l’étendue de la protection légale qui est en théorie complète. 

« Le paradoxe institutionnel réside dans la confrontation entre une internationalisation de la vie sociale, la revendication du droit d’aller et venir comme droit fondamental de l’homme et la notion de territorialisation de l’action sociale. Ainsi les migrants, qui par leur exil redéfinissent la notion de territoire sont fréquemment exclus des bénéfices de l’action sociale territorialisée. Ils ne sont pas d’ici et dès lors que leur droit au séjour est imprécis ou fluctuant, leur rattachement au territoire visé par l’action sociale est remis en cause. 

Cette logique va s’illustrer dans la protection de l’enfance qui pourtant échappe juridiquement à la logique de définition territoriale des bénéficiaires. Les départements vont être très réticents à mettre en œuvre la protection administrative de l’ASE pour les étrangers dont l’irrégularité de leur séjour signe la non-appartenance au territoire. Et cela bien que le CFAS ne précise aucune condition de nationalité, de régularité de séjour, de durée de résidence des bénéficiaires des prestations de l’ASE. 
Ceci signifie qu’une partie du dispositif de protection de l’enfance qui peut intervenir pour régler des situations familiales difficiles sur le plan financier, social et éducatif n’est pas mise en œuvre. De fait, les familles et les jeunes majeurs en situation irrégulière ne bénéficient pas des actions de prévention des dysfonctionnements familiaux et de la marginalisation sociale.

Il en va de même pour l’admission des mineurs isolés à l’ASE. Certains Conseils généraux refusent en toute illégalité d’accueillir ces mineurs. Les motifs invoqués sont la charge financière de ces accueils qui selon les Conseils généraux devrait peser sur l’Etat et la nécessaire spécificité de l’accueil de ces mineurs isolés. Ils ne peuvent pas (bien évidemment !) s’adapter dans nos structures éducatives. » 

Certains juges pour enfants ont considéré les mineurs isolés comme ne rentrant pas dans le cadre des mesures d’assistance éducative et considéré  les mineurs isolés non comme des mineurs en danger, mais comme des mineurs sans représentant légaux uniquement, et donc relevant de la compétence du juge des tutelles et non de celle du juge des enfants. 
Au vu des délais de saisine et des délais de réponse parfois longs du juge des tutelles (ils dépendent parfois beaucoup de la volonté du juge des tutelles de « temporiser ou non » et d’accorder ou non le droit demandé), cette question n’a pas à se poser.  En absence de tutelle et au vu des délais évoqués, le mineur isolé est dans une situation de danger. 
Faute de mesure du juge pour enfant ou du juge des tutelles, ces mineurs isolés ne pouvaient alors être placés que par le procureur, encore fallait-il que le procureur accepte de placer ces mineurs à l’ASE. 

Cette position du juge pour enfants illustre une lecture extrêmement restrictive du critère de danger posé par l’article 375 du code civil en limitant celui- ci au seul danger provenant des comportements parentaux (or c’est très souvent de l’absence de présence familiale que provient précisément le danger pour les mineurs isolés qui se retrouvent seul dans un milieu dangereux, ils sont comme nous l’avons vu, « les cas extrêmes de l’enfance en danger » !). 

« La loi ne prévoit aucune restriction à la compétence du juge de l’assistance éducative, selon que les parents ont été trouvés ou non sur le territoire. Seule la situation de danger justifie sa saisine. Raisonner autrement reviendrait à appliquer deux lois différentes selon que le mineur est accompagné ou non de ses parents et à abandonner les mineurs étrangers non-accompagnés au bon vouloir des services départementaux de l’ASE et aux lenteurs de la procédure de la mise sous tutelle.
Finalement les pratiques judiciaires varient d’un département à l’autre, selon le degré de conciliation entre les 3 acteurs : le tribunal, le parquet et l’ASE  ». 

La notion d’enfance en danger englobe les enfants maltraités, mais aussi les enfants à risque, ce que ne reconnaissent pas tous les juges pour enfants ou les parquets. 
Si on se livre à une analyse conjuguée des articles 375-3 et 375-5 du code civil, on constate au contraire que le législateur n’a pas seulement voulu désigner le milieu familial, puisque le terme est celui de « milieu actuel » dans lequel vit l’enfant. 

« Le législateur dans les années 1960 n’avait certes pas en tête les mineurs isolés lorsqu’il rédigea ces mesures de protection, on pensait principalement à l’enfant abandonné. Aujourd’hui, il convient de faire appliquer ce texte favorable à une population qui n’est pas celle qui était visée au départ ».  

Les textes relatifs à l’assistance éducative sont des lois de police, ils s’appliquent à tous les mineurs. 

•	Des pratiques judiciaires et administratives critiquables quant à l’ouverture de la tutelle :

En l’absence de représentants légaux, et pour que le mineur puisse faire valoir un certain nombre de ses droits (un mineur est juridiquement incapable), le dispositif législatif apporte là aussi une réponse : lorsque les parents sont incapables d’exercer leur autorité parentale suite à leur absence ou à leur éloignement, le juge des tutelles organise la tutelle du mineur. 
Le code civil précise également que lorsque aucun parent ou allié de l’enfant n’est présent pour faire partie du conseil de famille et qu’il est donc impossible de désigner un tuteur parmi eux, le juge déclare la tutelle vacante et la confie au Préfet (tutelle d’Etat) qui la confie obligatoirement au service de l’aide sociale à l’enfance du Conseil général.

« La tutelle, déférée au président du Conseil général, est considérée comme une charge budgétaire pour le Conseil général et donc rarement requise de gaîté de cœur par les services de l’ASE.
 
Nous insérons ici les remarques de Mme Sire- Marin : le directeur de l’établissement public qui accueille le mineur peut aussi être désigné tuteur à la personne (ce qui peut être utile dans les cas où l’ASE rechignerait à engager les droits sociaux et juridiques du mineur).
Il est vrai que ces services de l’ASE  ne sont guère aidés par l’institution judiciaire qui, selon les départements [notre étude en Seine-Saint-Denis révèle même que les positions dépendent en fait des opinions personnelles de chaque juge et de leur connaissance de la question des mineurs isolés],  accueille plus ou moins bien ces requêtes. Dans certains cas les juges exigent une expertise osseuse, alors que le jeune dispose de documents valides, et s’est déjà entendu confirmer sa qualité de mineur par une autre juridiction (un juge des enfants), voire a déjà fait l’objet d’une expertise osseuse par la Police de l'air et des frontières notamment . 
D ‘ autres juges des tutelles, sans contester l’état de minorité du jeune, considèrent qu’ils sont dans l’impossibilité de se prononcer lorsque les documents d’état civil sont manquants, ou que le mineur n’établit pas l’impossibilité de les obtenir (or comment prouver une impossibilité ?),ou que la famille n’a pas été recherchée [alors que les mineurs ne donnent parfois pas ces informations ou qu’elles mettent du temps à arriver, le mineur restant alors sans tutelle] ou en l’approche de la majorité [Mme Sire-Marin, juge des tutelles à Paris, insiste sur le fait que la tutelle peut être ouverte très rapidement et intelligemment quel que soit l’âge du mineur, et qu’il vaut mieux accorder la tutelle PUIS demander des enquêtes quant à l’âge ou les papiers du mineur en cas de doute, une mesure de tutelle étant toujours réversible]. 
Alors que la procédure de reconstitution des actes existe, (art.46 et 55 du code civil) en apportant la preuve de l’état civil par titres, témoins ou présomptions diverses et concordantes, nombre de magistrats refusent de prononcer des jugements déclaratifs. Dans certains cas, des juges des tutelles refusent encore de pourvoir à la représentation du mineur malgré l’existence d’un acte déclaratif d’état civil. 
Tout cela donne une impression de désordre. Le non-respect du droit par des Conseils généraux et des juridictions dirige les jeunes vers les services de l’ASE et des tribunaux plus accueillants, notamment dans la banlieue parisienne. Ceux-ci, débordés, ont la fâcheuse impression d’être instrumentalisés.
 Ils font également face à la grogne de leurs services sociaux, incapables de gérer l’afflux des jeunes rejetés par le Conseil général ou le département  voisin. Ces jeunes sont-ils manipulés seulement par des réseaux, ou bien également, par des institutions officielles se renvoyant la balle, voir par une politique prônant l’élimination du phénomène par sa dissimulation. 
Il conviendrait que la Chancellerie rappelle que l’institution de la tutelle est d’ordre public et que tout mineur résidant sur le territoire national doit être en mesure d’être représenté dans les actes juridiques. […]
DEI France appelle d’urgence la Chancellerie à promouvoir une harmonisation des réponses judiciaires. Il en va non seulement de la réponse faîte à ces jeunes mais aussi de la gestion de cette immigration qui peut être source de richesse pour le pays quand elle fait aujourd’hui la fortune des passeurs. Mais c’est encore tout l’équilibre de notre protection de l’enfance qui doit être préservé et mis en œuvre, car ces enfants et ces jeunes –qui méritent aide et assistance- hypothèquent une grande partie de notre réponse aux enfants en danger en France ».

Certains juges des enfants les plus concernés par ces arrivées, bien conscients des limites de la capacité d’accueil de l’ASE et des problèmes causés par l’instrumentalisation du dispositif français de protection de l’enfance, en viennent à appliquer de façon sélective les lois de protection de l’enfance, tout en soulignant la nécessité d’une réponse à ce sujet. Les juges adaptent alors leur réponse pour ne pas se laisser instrumentaliser, en estimant que certains de ces mineurs ne sont pas isolés car ils ont été accompagnés sciemment vers le dispositif de protection pour qu’ils y soient pris en charge. 
Le juge estime alors que ces mineurs se trouvent dans une situation telle qu’ils ne ressortent pas de la protection du juge pour enfant et ne  justifient pas d’une mesure de placement à l’ASE (alors qu’ils peuvent être pris dans des réseaux dont on ignore la nature par ailleurs, ou subir des représailles en Chine ou en France, de la part de leur gouvernement ou de réseaux de type criminel). Retenons également pour mémoire que le juge peut être saisi du cas du mineur non accompagné dans le cadre de ses compétences à l’égard de la jeunesse délinquante, lorsque le jeune lui est présenté après avoir commis un délit : les dispositions de l’ordonnance du 2/2/1945 sont applicables et ouvrent sur la possibilité d’un placement à l’ASE ou à la protection judiciaire de la jeunesse. Ce sera le cas spécialement pour les enfants d’Europe de l’Est dont on découvre à l’occasion d’une interpellation pour vol qu’ils vivent dans un squat. 

Section  2 : Les réticences des ASE à considérer ces mineurs comme des « usagers» 

Dans la majorité des cas (certains foyers à l’ASE de Seine-Saint-Denis, disent néanmoins arriver à retenir ces mineurs, il serait intéressant d’étudier comment)  ces jeunes refusent toutes les aides qui leur sont actuellement proposées ayant peur d’être « placés », le mot de placement ayant un sens différent dans leur pays (nous renvoyons aux constats de M. Willette). Il faudra estimer l’impact des initiatives parisiennes de « bases d’accueil » non- coercitives. 

Nous remarquerons ici que les mineurs isolés ont des stratégies et des rapports très différents avec les services de l’ASE, ce qui explique la diversité des modalités d’entrée dans le service et la durée de leur parcours au sein de ces services. 

Nous pouvons à première vue distinguer : 

•	La fugue extrêmement rapide (dans la première heure d’accueil, la journée)
•	De la  fugue à moyen terme (de deux jours à deux semaines ?)
•	De la fugue à long terme (après deux semaines ?)
•	De la disparition du projet d’intégration construit par l’éducateur (à la majorité, pour trouver un travail au « noir » ?).
•	De l’installation durable dans les services de l’ASE.

Il serait sans doute intéressant de faire des études (après déclaration à la Commission Nationale Informatique et Liberté) afin d’étudier les significations de ces différents comportements face au service en fonction de l’âge ou de la nationalité du jeune et de ses problématiques. 

Nous constatons une évolution du droit de l’enfance. Les équipes de l’ASE aiment à se penser comme étant « au service des usagers » (et non plus d’un « administré »). Les services sociaux tiennent au travail effectué autour de leur image, il ne s’agit plus désormais de retirer de façon systématique l’enfant de sa famille, mais d’accompagner la famille « vers l’enfant ». 
Le travail s’effectue, lorsque cela reste possible, « avec » et non plus « contre » la famille.
 La protection de l’enfance se développe dans l’accompagnement et la prévention du risque et accepte désormais de se considérer comme un prestataire de service public départemental.  

Les enfants mineurs non-isolés sont donc considérés comme des « usagers ». Ils ont légitimement leurs stratégies et leurs besoins, qu’il s’agit de comprendre et d’accompagner lorsque la famille ou le mineur s’adresse  au service. 

§1 : Les questions de la fugue, de l’ouverture de la tutelle 

Il faut désormais prévenir la maltraitance ou le danger, soulager les familles en difficulté temporaire, et trouver l’intérêt supérieur de l’enfant.
 Certaines personnes au sein des services de l’ASE arrivent à considérer les mineurs isolés et leurs parents comme des usagers, dont les besoins s’inscriraient légitimement par un passage à l’ASE. D’autres non. 

« Je citerais un obstacle, propre aux théories et pratiques professionnelles en matière de protection de l’enfance, comme obstacle à une prise en charge non-discriminatoire des jeunes étrangers. Le principe fondamental, qui parfois devient dogmatique, du travail avec les parents et du nécessaire maintien des liens. 
Les professionnels se trouvent ainsi déstabilisés par des situations où le seul interlocuteur immédiat est l’enfant ou le jeune. Le travail avec la famille n’est pas souvent possible, au vu de l’éloignement ou la disparition des parents [ou leur refus ou incapacité d’accueillir le mineur : NDA].  Les professionnels sont alors réticents à initier des aménagements de l’autorité parentale (tutelle) pour permettre la représentation du mineur et sa protection. L’idée est prégnante que ces mesures dépossèdent la famille du mineur et remettent en cause les liens familiaux. 
Cependant, dénier au mineur le droit d’être représenté, c’est le laisser exposer à tous les abus de droit. C’est également commettre des abus lorsque par des pratiques contestables on exerce de fait l’autorité parentale sans en être investi et sans contrôle (par exemple l’inscription à l’école, l’orientation professionnelle…). 
Cette image figée de la famille du mineur exclut également la possibilité que l’exil de ce mineur puisse être le choix de ses parents, dans leur désir de le sauvegarder, de lui autoriser la survie, d’assurer sa promotion. De même, l’hypothèse que le mineur puisse avoir fui  des histoires familiales douloureuses et violentes est rarement retenue. Ces situations rendraient pourtant nécessaire l’aménagement de l’autorité parentale. 

Cette position de refus de l’intégration du mineur étranger en France va également s’illustrer dans les décisions, au titre de l’assistance éducative, de rapatriement de mineurs dans leur pays d’origine. Et c’est bien que les mesures d’éloignement ne s’appliquent pas aux mineurs.
Dans certains cas, ces retours, décidés par le juge des enfants et organisé par l’ASE sont des véritables choix des mineurs et de leur famille. Les conditions du retour ont été évaluées et organisées en fonction de l’intérêt de l’enfant. Mais dans de nombreux cas, ces retours sont présentés comme la seule solution. Aucune évaluation ni aménagement des conditions de retour ne sont véritablement mis en œuvre. Ainsi, il n’est pas rare que des fillettes soient « rapatriées » au Mali (par exemple) et subissent quelques temps après des excisions. On peut alors douter que ces « rapatriements » soient des mesures d’assistance éducatives de rapatriement de ces mineurs dans leur pays, protectrices de leur santé et de leur intégrité ». 

Une personne de l’ASE en Seine-Saint-Denis s’est étonnée de la différence entre les mineurs isolés chinois, indiens, cap- verdien, maliens, dont les parents souhaitent –en bon usager- que leurs enfants s’inscrivent dans ces dispositifs, et les mineurs roumains qui n’investissent généralement pas les foyers et ne se saisissent pas des opportunités de long terme que ceux- ci procurent (intégration, école, santé).
 
Nous renvoyons aux logiques migratoires analysées plus haut, elles expliquent selon nous ces différentes stratégies et façon de s’insérer dans le dispositif de protection et de profiter ou non des opportunités proposées par ceux- ci. 
Si certains restent durablement dans les services, d’autres en sortent très vite (nous avons entendu cette remarque dans la bouche d’un éducateur du SEAT lorsque nous évoquions la forte différence entre les taux de fugue des différentes nationalités : « Comment, mais il y a encore des juges qui placent des mineurs isolés roumains à l’ASE ? »).

Certains mineurs (les exilés poussés par la guerre) arrivent sans forcément avoir de projet de s’insérer dans le foyer. S’ils ont peur et sont dans un état traumatique et ne sont pas pris dans des réseaux, une erreur de l’équipe ou une crainte du mineur pourra déclencher une fugue très rapide. Ensuite, s’ils vivent le foyer comme maltraitant, nous formulons l’hypothèse qu’ils fugueront à moyen terme (une semaine) ou plus long terme (un mois, deux mois). Des mineurs peuvent, également un temps hésiter à rejoindre les réseaux. 

§2 : Des pratiques des équipes et des juges qui fluctuent quant à la nationalité française 

L’article 21-12 du code civil permettant l’acquisition de la nationalité française par les mineurs placés à l’ASE n’est pas nouveau (l’édition de 1984 du juris- classeur de la nationalité le mentionne sous une autre numérotation). Une loi de 1983 a supprimé la condition de prise en charge de 5 ans par l’ASE pour pouvoir « déclarer » cette nationalité.  Nous ignorons s’il a été pensé pour les mineurs isolés ou non, mais plus certainement pour faciliter l’insertion des mineurs étrangers placés à l’ASE en vue d’une adoption.

Nous disposons d’une réponse de M. le ministre de l’intérieur sur la question de l’application de l’article 21-12 et des conditions de son attribution par les juges du Tribunal de grande instance à une question parlementaire de Mme Roseline BACHELOT-NARQUIN. 
Cette position, alors que le texte ne laissait présager aucune condition de durée, a contribué à l’augmentation du contentieux en la matière (l’auteur de ce mémoire ignore qu’elle est la valeur de l’opinion de l’administration- qui prévaut souvent en matière de droit de la nationalité-  et s’il est loisible à l’administration  d’imposer des conditions de stage ou d’assimilation dans le cadre de cet article). La Chancellerie s’oppose à un certain nombre des demandes de l’ASE et il est faux de dire que l’Etat « distribue la nationalité à tout va ».

Certains regrettent que l’article 21-12 soit utilisé comme une alternative en l’absence de possibilité de ces jeunes à leur majorité d’obtenir un titre de séjour. Ils regrettent alors l’absence de titre de séjour intermédiaire. Certains s’opposent néanmoins à l’article 21-12 en se fondant sur une conception purement assimilationniste de la nationalité, d’autres pour des raisons plus politiques.
 
Ils se basent généralement sur les conséquences identitaires que cette démarche présente et les risques de décompensation du mineur (qui sont réels il ne faut pas le nier). Les risques de perte de sa nationalité d’origine –résultant du droit du mineur, le droit français acceptant la double nationalité doivent aussi être pris en compte (cf. notre annexe concernant la nationalité). 

D’autres, notamment au GISTI, prônent de recourir sans hésitation aucune à cette procédure qui doit être utilisée largement. Elle est alors comprise comme une forme de protection de la situation de futur jeune majeur qui ne trouverait pas forcément d’autres titres de séjour, et dont la citoyenneté s’inscrit alors dans une double nationalité, sur le principe qu’il est possible « d’être d’ici et de là bas » . 

Et peut- on blâmer un mineur qui préfère demander la nationalité française quand on sait que le délai de procédure d’examen de la demande d'asile a des résultats très incertains et dépasse souvent un an, ce qui constitue un temps d’attente et de doute impropre à la construction du mineur isolé et peut être une maltraitance institutionnelle dénoncée par le PESE qui recommande la rapidité de réponse pour ce public vulnérable. 

Il revient d’ailleurs au mineur entre 16 et 18 ans d’initier la démarche et le juge n’a pas le droit d’apprécier l’opportunité de celle-ci si les conditions légales sont présentes. Les équipes ont le devoir légal d’informer le mineur de l’ensemble des droits dont il dispose. Elles doivent donc de ce fait lui expliquer ses droits et l’intégralité des conséquences juridiques en résultant (il existe un devoir d’information et de conseil contenu dans le code civil). 

Si l’on prend en outre en considération la notion de recherche de l’intérêt supérieur de l’enfant par les équipes, on peut estimer que les équipes éducatives doivent en outre accompagner psychologiquement le mineur et travailler sur la signification personnelle de cette démarche pour le mineur, afin d’accompagner ou de prévenir d’éventuelles déconvenues « identitaires ou sociales ». 
Des éducateurs, possédant la double nationalité, expriment notamment la crainte que le mineur, croyant avec l’obtention de la nationalité avoir acquis le sésame pour l’intégration sociale et économique, ne vivent que plus mal les désillusions que lui apportera la vie en France lorsqu’ils sera confronté au racisme ou qu’il ne trouvera pas de travail, quand ses difficultés vont le rattraper ou qu’il ne pourra concilier les exigences de la culture de la société d’accueil et celle de son pays d’origine... 

On constate ici que ces éducateurs, fort de leur expérience de l’intégration, anticipent pour le mineur isolé qui vient d’acquérir la nationalité l’expérience du paradoxe de l’étranger migrant :
«  le processus d’émancipation qu’amorce l’expérience migratoire aboutit au dilemme de « l’homme marginal ». Pas encore intégré à la société d’accueil, mais de plus en plus à distance de son propre groupe d’appartenance, le migrant, et ce d’autant plus qu’il est jeune, se trouve dans une situation d’indétermination qui contraste avec la situation du minoritaire assimilé [les enfants d’immigrés…].
 Au fur et à mesure qu’augmente l’intégration du jeune, sa tolérance des conflits sociaux et des dominations économiques diminue [il sera moins enclin à «tolérer » un emploi clandestin et les actes de racisme, le pays d’immigration cessant d’être un espace dont il faut tout accepter...] ». 

Certains éducateurs sont choqués par les changements provoqués dans les comportements du mineur du fait de cette acquisition de nationalité : 

«Ils étaient plus humbles avant, ils jouaient plus le jeu de la maison avant d’obtenir la nationalité. Ils étaient plus conciliants. Et ils ont commencé à être plus revendicatifs  à partir du moment  où ils ont obtenu la nationalité française. Ils sont devenus beaucoup plus difficiles, entre guillemets. Certains éducateurs l’ont pris comme une marque d’ingratitude absolue ».

D’autres éducateurs sont beaucoup plus préoccupés par le devenir du mineur : 
Les passages de frontière d’un ancien ressortissant du pays avec un passeport français sont parfois mal vécus par les fonctionnaires de la douane qui tracassent le voyageur, et certains éducateurs anticipent ces difficultés pour les mineurs qu’il conviendrait d’informer correctement.

 Au-delà des différentes lectures de cet article, il reste utile pour les ASE de disposer d’un moyen de garantir l’intégration d’un individu dans la société. Et cela malgré les « appels d’air ou l’instrumentalisation » de l’ASE que provoquerait cette procédure L’obtention de la tutelle facilite grandement l’obtention ultérieure de la nationalité.  Il est donc regrettable que des juges de tutelle refusent de l’accorder alors que les jeunes y ont droit en vertu du code civil. 

Pour conclure, on le voit, quelle que soit la « porte d’entrée » dans le système de protection de l’enfance, que ce soit la porte administrative, la porte demande d’asile, la porte assistance éducative, la porte tutelle ou la porte nationalité, l’enfant isolé doit être pris en charge par le service de l’ASE – ou par la Croix rouge française au LAO- qui doit tout faire pour mettre l’enfant en mesure d’exercer ses droits ou pour faire valoir ses droits juridiques, sanitaires et sociaux (formation, scolarisation…).

« Témoins de l’histoire de cette fin de siècle, le juge l’est assurément lorsqu’on lui présente des personnes étrangères dont la nationalité correspond à celle des pays où se déroulent des conflits armés dans le monde et des populations entières sont déplacés ou exterminées. 
Responsable, le juge des mineurs ou des adultes étrangers l’est évidemment lorsqu’il accepte ou refuse de rendre la décision pour laquelle on le requiert ». 

Le sens de la mesure judiciaire –clair à court terme : il s’agit de protéger un mineur sans représentant légal et donc en danger- est brouillé à plus long terme par l’absence d’engagement politique sur la question, nous pouvons citer à ce propos M. ROSENCZVEIG : 

« Sans regretter un instant l’intervention que nous avons en faveur de ces jeunes que nous prenons en charge, que nous protégeons et qui pourront souvent demeurer dans ce pays et y acquérir la nationalité française, force est quand même de constater que l’on fait jouer trop souvent au dispositif administratif et judiciaire de protection de l’enfance le rôle d’une agence de coopération pour des jeunes [et des parents], dont la préoccupation –respectable-est la recherche d’un mieux être par le travail ou les études.
 Après tout, si de jeunes Chinois doivent venir faire leurs études en France ou si de jeunes africains doivent tenter leur chance comme footballeurs, une bonne convention de coopération d’Etat à Etat pourrait intervenir ; quitte à prévoir une coopération financière des familles qui leur serait nettement moins dispendieuse que ce qui est demandé par les passeurs. […]

Institutions sociales et justice sont victimes de la qualité de leur intervention. Pour ceux des enfants qui veulent se saisir des moyens mobilisés, l’insertion recherchée est à la clef. Car a bien y regarder c’est le rôle que les institutions de l’enfance jouent, et plutôt bien si je peux en juger par le devenir des quelques 700 enfants qui en 3 ans ont été pris en charge à travers mon cabinet.[…]

Reste que c’est un véritable choc que ce dispositif a supporté depuis quelques années. Mais il a fait face [cela dépend des lieux NDA]. Non sans difficulté. […]
L’enjeu est de distinguer ceux qui sont réfugiés économiques [ou réfugiés politique, ou fuient une maltraitance institutionnelle ou familiale NDA], soucieux de rejoindre leur famille dans une autre partie de l’Europe de ceux qui, réellement sans famille, doivent recevoir l’hospitalité en France.  Aux premiers il faut assurer un chemin sécurisé grâce aux contacts entre services sociaux et membres de la famille ; pour les autres il faut s’attacher au plus vite à gérer les traumatismes de la violence, de la mort, de la séparation brutale. […] 

Pour dire les choses nettement, les familles et les passeurs font tenir un rôle à la justice et aux institutions sociales qu’elles ne peuvent plus jouer aujourd’hui à l’échelle proposée sans mettre en péril leurs propres objectifs. […] Quand nous accueillons ces centaines d’enfants venus d’ailleurs, et qui méritent qu’on se préoccupe d’eux, nous le faisons au détriment des enfants maltraités et à la rue d’ici ! Ce pays et l’Europe peuvent accueillir et intégrer de nombreux jeunes ; c’est même souhaitable au regard des équilibres démographiques et des besoins de la machine économique, mais par la grande porte, pas comme des enfants maltraités ! La protection judiciaire doit être réservée à des enfants réellement en danger ! »

Et nous allons voir que si un certain nombre de ces mineurs isolés est arrivé  dans le dispositif de l’enfance, pour d’autres le désir d’intégration est passé par une phase d’errance dont les institutions de la protection de l’enfance sont parfois à l’origine, les acteurs de la protection de l’enfance ayant refusé d’exercer leur mission de protection de l’enfance en danger pour diverses raisons. 

§3 : Les modes d’entrée dans le dispositif varient énormément selon les lieux : 

Des associations ont dû, à Lyon notamment, s’appuyer sur la brigade des mineurs pour héberger en urgence des mineurs isolés face aux réticences du procureur ou du juge pour enfant refusant de prendre des ordonnances provisoires de placement sous prétexte que ces mineurs n’avaient « qu’à rentrer dans leur pays ».  Pendant le temps que duraient ces luttes entre procureur, ASE, brigade des mineurs et associations les mineurs se retrouvent « à la rue » et dépourvus d’accueil d’urgence.    

Les réticences de certaines ASE, des procureurs ou des juges pour enfants ont irrité les associations (SSAE, France Terre d'Asile…) qui reçoivent de nombreux mineurs isolés dans leurs locaux. Elles doivent généralement tenter de les orienter et de leur assurer un hébergement et une protection, ce qui prend beaucoup de temps et qui constitue une situation extrêmement difficile à gérer : accueil d’urgence d’un public étranger, mineur et en situation de précarité, ne comprenant pas toujours la situation, et exclu des dispositifs d’urgence de droit commun.  Cela explique qu’elles entrent souvent en conflit avec les services de l’ASE dans certains départements peu coopératifs (Paris, Val de Marne…) et que les positions entre administrations et associations se soient radicalisées. 

Si le texte de l’article 21-12 est simple et clair, dans la pratique, la principale cause de blocage va tenir au fait que le mineur ne dispose d’aucun document d’état civil (l’absence de ces papiers n’est pas forcément « illégitime ») : 

« Or si les juges d’instance chargés d’enregistrer cette déclaration et la Chancellerie étaient beaucoup plus souples, la question de l’état civil pourrait se régler puisque tant la décision du juge des tutelles que celle du juge des enfants ont bien désigné une personne. Il y a donc des actes juridiques français qui ont dénommé ce mineur et qui lui ont attribué une minorité. Cette difficulté, que l’on ne peut nier, pourrait être dépassée s’il y avait une réelle volonté de régler la situation de ces mineurs par l’acquisition de la nationalité française ». 

Les pratiques et opinions personnelles de très nombreux juges interviennent très souvent au-delà de la simple application des textes, ce qui ne contribue pas à la clarification de la situation des mineurs et des éducateurs. 

Les éducateurs les « mieux rôdés » à l’accueil des mineurs isolés et à la complexité des démarches administratives adoptent alors des stratégies pour pouvoir domicilier le mineur sur le territoire de compétence d’un juge qui applique « la loi, rien que la loi et toute la loi » ou qui est considéré comme « mieux- veillant ».
 Le placement du mineur à l’extérieur du département de la circonscription qui a à l’origine accueilli le mineur permettrait notamment de saisir deux juges pour essayer d’obtenir une réponse rapide et positive, en ne dessaisissant pas le premier juge saisi du dossier (sur le principe que « ce qui n’est pas interdit est permis »). 
La Défenseure des enfants est parfois saisi lorsque les situations de déni de droit sont vécues. Le rapport 2001 de la Défenseure des enfants souligne qu’un quart des saisines émanant des associations auprès de la Défenseure  concernaient des mineurs isolés. Les services des ASE, qui connaissent maintenant mieux le rôle du Défenseur des enfants, n’hésitent plus à le saisir pour des mineurs isolés

Nous n’avons recensé ici qu’une infime minorité des difficultés juridiques et des problèmes entre les acteurs de la protection de l’enfance concernant la prise en charge des mineurs isolés (sans parler des relations avec les ambassades des pays d’origine des mineurs isolés). 

•	Les défauts de protection provenant des services de l’ASE : 

Certaines ASE refusent parfois la prise en charge d’un jeune et contestent la décision de placement du juge ou la minorité du jeune en demandant la réalisation d’une expertise osseuse, ce qui retarde ou empêche l’entrée du jeune dans le dispositif d’accueil d’urgence et laisse les associations et les jeunes extrêmement démunis.

 Les jeunes se présentant comme mineurs et dont l’état civil (lorsqu’il existe) vrai ou faux témoigne de leur minorité –mais non reconnus comme tels par certaines ASE ou procureur ou la police de l'air et des frontières par expertise osseuse - ne peuvent alors être accueillis dans les CADA ou au SAMU social et dans les CHRS. 
Ces jeunes, considérés comme majeurs en situation irrégulière et donc expulsables ou en infraction avec la législation sur le séjour des étrangers, peuvent être emprisonnés sur la base des résultats imprécis de l’expertise osseuse. L’expérience pénitentiaire renforce alors dramatiquement les traumatismes que peuvent avoir auparavant subis ces mineurs et la remise en cause de leur minorité constitue une négation supplémentaire de leur identité.
 
Les associations sont néanmoins bien conscientes de la raison des réticences de certains Conseils généraux et pensent que l’Etat se décharge de sa responsabilité financière dans l’accueil de ces mineurs isolés demandeurs d'asile. 
A Paris, l’arrivée d’un juge pour enfant prononçant des OPP à l’ASE pour des mineurs isolés a permis à des associations de tenter de faire placer les mineurs isolés alors que le parquet, la brigade des mineurs et la DASES étaient réticentes.

« Tout le monde s’accorde à dire que l’expertise osseuse est source d’erreur. Or, et même si l’on sait que l’expertise osseuse n’est pas fiable, l’expertise osseuse constitue le seul moyen de preuve utilisé. 
Renoncer à l’âge osseux pose le problème de savoir comment le juge se saisit. […] Le problème des parquets c’est qu’ils sont dans des contentieux de masse, c’est pourquoi l’âge osseux, qui est un critère simple, représente malgré tout un critère d’entrée et de sortie et de dérivation sur les dispositifs traditionnels, même s’il n’est pas fiable. Au tribunal de Paris, nous essayons d’aller au-delà de l’âge osseux. Ainsi, en désaccord avec le parquet, nous avons admis qu’un mineur pouvait faire appel de son expertise osseuse auprès du juge des enfants.  […] 
Nous avons essayé de promouvoir  un projet du Dr DIAMANT- BERGER. Le minimum serait d’encourager cette recherche afin d’arriver à des résultats plus fiables que ceux obtenus actuellement. Reste la question des financements ».  

•	Ne pensez-vous pas que le maintien d’un tel système de preuve se justifie pour éviter un engorgement de l’ASE ?

« C’est un peu la position du Parquet et de l’ASE [à Paris] : par ce système on filtre et on évite l’appel d’air. Mais ce raisonnement n’a pas de sens quand on voit le nombre d’admissions à l’ASE»

Logique « quantitative » et logique « qualitative » s’opposent donc dans ces contentieux et un collectif d’avocat s’est crée contre cette utilisation de l’expertise osseuse, le collectif « Article 3 » (en référence à l’article 3 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme qui proscrit les traitements inhumains et dégradants). De très beaux contentieux à l’avenir ?  
A Paris, pour contrer des contestations de placements de la DASES (demande d’expertise osseuse au parquet), en 2000, des magistrats ont du ordonner l’exécution provisoire de leur décision de placement ou de tutelle, ce qui a pour effet d’obliger l’ASE à exécuter leur décision, dans l’attente du recours, sauf à engager la responsabilité de l’Etat (pour la tutelle), du président du Conseil général (pour inexécution de  l’OPP). 
Selon Mme Sire-Marin, les questions de responsabilité et notamment de responsabilité financière sont parfois une menace efficace. Une autre solution consiste à dire, dans l’OPP ou la décision de tutelle, ce que l’ASE doit s’engager à mettre en œuvre et dans quels délais. 

« Quand l’ASE ne se transforme pas en parquet en remettant en cause la décision des juges, ce sont les juges des tutelles eux-mêmes qui se refusent à prendre des mesures seules à même de protéger le mineur isolé  ». 

En mars 2002, à Paris, les juges des tutelles ne sont pratiquement jamais saisis dans le cas de mineurs isolés, ni par l’ASE, ni par le parquet, ni par le juge des enfants. Ce constat est corroboré par une note de l’ASE du 7/3/2000 sur l’accueil des mineurs isolés en 1999 : sur 209 mineurs isolés accueillis, l’ASE n’a demandé que 8 tutelles. 
Mme LEFEBVRE, juge pour enfant à Paris, a dénoncé l’accueil par la DASES de nombreux mineurs isolés hors du cadre légal (admission du mineur et information du parquet mais absence de transmission du dossier aux juges des enfants en violation de la procédure d’admission provisoire en urgence). 
Nous citons un entretien avec M. Hamon, président du tribunal pour enfants de Paris :

•	« Existe –t-il de bonnes relations entre l’ASE et la justice des mineurs ? « 

« Les rapports sont compliqués mais ça commence à changer. La justice des mineurs [les juges pour enfants et certains juge des tutelles] a été hostile à l’accord ASE/ Parquet permettant de contourner le judiciaire et la saisine du juge des enfants. 
Le fait est que par le mode d’entrée juridique, ils se comportent comme des gardiens de fait vu qu’ils ont des enfants sans titre. Je pense qu’on va être amené à travailler sur le devenir de ces enfants car il y a des enfants qui sont admis à l’ASE et qui en partent, comme il y a des réussites de prise en charge. Ce qui serait intéressant c’est de confronter les difficultés qu’ils ont par ce mode d’entrée avec les nôtres. La création de la sous-commission sur les mineurs isolés au schéma départemental va être l’occasion de mettre quelque chose en place ». 

Nous ne nions ici aucunement l’immense travail effectué par les éducateurs et la DASES pour s’adapter à ces mineurs et les accueillir. 
Un des motifs expliquant la mauvaise volonté des services de l’ASE pour ne pas prendre en charge ces mineurs isolés serait que la prise en charge financière de ces dépenses ne relèverait pas des Conseils généraux mais de l’Etat qui a accepté l’admission de ces mineurs sur le territoire national. Selon Mme Créoff « cette réaction est sensible dans de nombreux départements de la région parisienne mais également dans les Bouches du Rhône et dans tous les départements où se trouvent des zones aéroportuaires ». 

Le Président du Conseil général et les services de protection de l’enfant de Seine-Saint-Denis, tout en adoptant une protection protectrice de ces mineurs isolés, décide de demander en 1999 l’application de l’article 87 du CFAS et émet un titre de recette de 4 355 329 francs (hors frais de soin, d’argent de poche, de déplacement, de loisirs) à l’encontre du budget de l’Etat. 
. 
On rencontre également des blocages qui tiennent plutôt aux équipes éducatives ou de l’encadrement, aussi de la crainte de devoir s’installer véritablement dans la prise en charge de ces mineurs isolés aux problèmes dont on ne comprend pas forcément l’origine, ou dont les traumatismes dépassent les compétences de ces structures et avec lesquels la construction de projet individualisé est fragilisée par l’absence de titre de séjour à la majorité. Pour celui qui se trouve pris dans des réseaux, les moyens de le protéger manquent. Il est aussi difficile de travailler avec un mineur en l’absence de sa famille, et la prise en charge de ce mineur et la construction d’un projet individualisé avec le mineur repose donc entièrement sur les éducateurs. 

Les éducateurs ont des difficultés à travailler sur le lien familial alors que le mineur isolé ne donne pas forcément d’information sur sa famille, ou les donnent uniquement quand une véritable relation de confiance a pu se créer avec les éducateurs, ce qui prend du temps, et contribue à l’insertion et à l’ « institutionnalisation » de ce mineur et à son inscription dans les dispositifs de l’ASE. 

Les relations avec la famille du mineur, lorsque celle-ci est vivante ou lorsqu’on arrive à la retrouver, sont plus difficiles à nouer du fait de la distance culturelle et géographique, et les éducateurs doivent saisir le SSAE et sa branche internationale. Certaines associations ont cependant adopté une démarche de véritable rétablissement des liens avec la famille en recrutant des travailleurs sociaux multilingues et en allant directement dans le pays pour travailler avec la famille (Jeunes Errants). 

« Pourrons nous continuer à laisser des enfants en danger, sans protection du fait d’une politique de l’immigration restrictive alors qu’il existe, en France, un dispositif protecteur qui permet l’accueil en urgence, la protection et l’acquisition à 18 ans de la nationalité français ? »

Certains envisagent ce problème d’une manière juridique :

« Depuis la loi du 1er janvier 1984, il appartient certes au président du Conseil général de mettre en œuvre des mesures adaptées pour assurer la surveillance et protéger les mineurs. Chacun sait que c’est loin d’être le cas. Et l’on me pardonnera ici de dire que l’urgence absolue que la protection d’un mineur impose, ne peut se résoudre dans une traduction devant un tribunal administratif du président du Conseil général défaillant ».

Il y a heureusement des exemples d’actions fortes des Conseils généraux visant à protéger ces mineurs. Nous allons maintenant étudier la genèse de ces politiques locales de coopération et de protection de l’enfance.

•	L’exemple de politiques coopératives de protection des mineurs isolés en Seine-Saint-Denis et à Toulouse :

En Seine-Saint-Denis l’attention s’est focalisée sur les mineurs isolés demandeurs d'asile du fait de la présence de l’aéroport et du travail effectué pour la constitution du LAO (cf. supra). Les mineurs isolés arrivant par les brigades des mineurs ou les associations (dénommés « les errants ») ont été pris en compte plus tard, avec l’arrivée massive des mineurs isolés chinois en mai 2002, mineurs qui avaient connu une période d’errance avant leur repérage.

Avant 1997 il n’y avait pas de réflexion particulière sur l’accueil des mineurs isolés, l’ASE étant uniquement confrontée à des ruptures d’hébergement de mineurs d’origine africaine et des situations d’esclavage domestique. En 1997, la question des mineurs isolés devient une préoccupation du service, qui sera inscrite dans le schéma départemental en 2000.
Le service de l’ASE est confronté, avec l’arrivée régulière de ces mineurs, à des refus d’accueil des circonscriptions, fondés sur l’idée que cet accueil est une mission humanitaire dont l’exercice ne dépend pas des Conseils généraux mais de l’Etat et que ce public, dans la phase d’accueil d’urgence, ne relève pas des services de l’ASE et que l’ASE n’avait pas à s’engager dans cette prise en charge, en l’absence d’intervention de l’Etat. Cette position était fortement partagée par un grand nombre de personnels, y compris au sein de l’encadrement.

C’est l’action conjuguée d’un certain nombre de personnes qui a permis la définition et la création d’une politique d’accueil coopérative : Anne Marie NARBOT, chef de service (et futur directrice du SSAE), Mmes TSAU et PIERRETTE (responsables de circonscriptions), des associations et le président du tribunal pour enfants de Bobigny, M. ROZENCSVEIG ont donné une grille de lecture et « remis les pendules à l’heure de la protection de l’enfance » après des débats pour rappeler et poser certains principes éthiques et rappeler les rôles de chacun (en distinguant les acteurs responsables du traitement de la question migratoire et ceux responsable de la protection de l’enfance, et en abordant la question de la crainte des dérives –raciste ou non- et des déficits de protection résultant de ces confusions). 

La crainte des juges ou du procureur (M. KROSS), et de M. HAMON juge des enfants du Val de Marne à l’époque,  et de ces acteurs était notamment de voir se constituer un phénomène d’errance juvénile (avec toutes les conséquences pour ces mineurs en terme de danger et d’ordre public) provoquée par le refus des institutions de l’ASE d’accueillir ces mineurs isolés. L’idée sous- jacente d’une « construction institutionnelle de l’errance » est plus qu’intéressante, et est soutenue par l’association France Terre d'Asile qui s’est institué en champion et en héraut de la lutte contre cette errance(cf. supra). 

La crainte qui a émergée des rencontres et débats sur le sujet au sein du service était, qu’en l’absence de prise de position officielle,  n’émergent des réactions de rejet et de maltraitance institutionnelle ou la « crainte d’une invasion », et les taux de fugue interpellaient fortement les équipes et l’encadrement. 

Le choix délibéré de faire entrer ces mineurs isolés dans le dispositif de l’ASE par OPP -suite à un entretien avec le juge des enfants - a contribué à asseoir la légitimité de la présence de ces mineurs isolés dans les dispositifs de protection, et à leur donner un statut à priori plus protecteur que celui qui résulte de l’admission provisoire en urgence (APU). 
 Ce mode d’entrée dans le dispositif de l’ASE (l’APU) laisse en effet ouvert la porte à des contestations. Le mode d’entrée judiciaire a le mérite de ne pas faire peser sur le service de l’ASE la  « sélection des mineurs ».
 Il permet en outre d’assurer en même temps la légalité du placement et la protection du mineur, protection qui est renforcé par le dialogue juge des enfants/ équipes éducatives. Cette procédure a pour inconvénient sa lourdeur et provoque cependant l’encombrement du juge, alors que les fugues restent nombreuses. Elle suppose en outre un dialogue réel entre le juge des enfants et les équipes, et que les équipes suivent les injonctions du juge des enfants et des tutelles, mais aussi que les juges écoutent les recommandations des équipes (cela pose donc éventuellement des problèmes de rétention stratégiques d’informations).
  
Pour reprendre la remarque précitée de M. Hamon, on voit donc l’intérêt qu’il y aurait à comparer les résultats des différentes modalités d’entrée des mineurs isolés dans le dispositif. 
L’idée était en outre d’éviter de placer les mineurs isolés et les équipes dans une relation de soupçon et méfiance alors que l’accueil d’urgence était déjà assez difficile comme cela et les taux de fugue inquiétants (et la réflexion générale sur la prévention des fugues à l’ASE comme mesure de protection de l’enfance et de la prévention de la  maltraitance institutionnelle bénéficiera peut être aux mineurs isolés). 
Face à la disparition des mineurs isolés d’origine sierras-léonaises, les équipes ont apporté leur collaboration à la brigade des mineurs qui enquêtait sur ces disparitions, ce qui n’était pas évident au vu des rôles ou des images que les uns et les autres s’assignent parfois. « Collaborer » avec la police en matière d’accueil des étrangers,  « pour  certains travailleurs sociaux c’était «  Vichy le retour ».  

Une politique locale d’accueil a donc été lancée en collaboration avec le juge pour enfant, le parquet, et la brigade des mineurs, et l’association Jean COXTET et un guide méthodologique d’accueil des mineurs isolés destinés aux équipes a été réalisé. 
La question de l’expertise osseuse a été abordée avec raison et sans angélisme : elle n’est utilisée ou demandée que si visiblement la personne n’est pas mineure et le jeune bénéficie du doute en vertu du principe de l’intérêt supérieur de l’enfant. Certaines équipes « souffrent néanmoins en silence » en accueillant certains jeunes qui ne sont visiblement pas mineurs, mais n’osent pas demander au juge des enfants ou au parquet la réalisation d’une expertise osseuse (on ne « collabore » pas, c’est encore le « syndrome de Vichy »).   
Les juges et les parquets ne suivent pas non plus toujours les équipes lorsqu’elle formule la demande de réalisation d’une expertise osseuse (même lorsqu’elles semblent à priori raisonnables) et l’équipe souffre alors ouvertement de ces accueils, vécus comme un détournement du service public départemental.

Cela pose aussi la question de la cohabitation dans les structures d’accueil de jeunes adultes avec des adolescents. Cela trouble les relations avec les assistantes maternelles (relation de soupçon quant à l’âge du mineur et introduction d’un majeur dans la vie du couple de l’assistante maternelle).

Le Conseil d'Etat belge s’est prononcé sur la valeur de l’expertise osseuse. En France, il y a sans doute une position juridique, éthique et institutionnelle sur l’expertise osseuse à trouver, clarifier et à définir en fonction de la pluralité des situations rencontrées (mineur avec ou sans papiers d’identité, avec vrais ou faux papiers, mineurs avec de vrais papiers inexacts le reconnaissant majeur à des fins de transport…), en ne considérant l’expertise osseuse que pour ce qu’elle est, c’est à dire un moyen parmi d’autres à la disposition du juge et des autorités pour évaluer l’âge du mineur.

« On doit retenir pour apprécier l’âge de l’enfant, s’il y a doute, un faisceau d’indices : la véracité du récit, la maturité de l’enfant, les témoignages, les recoupements avec des situations connues… En cas de doute, ce dernier doit bénéficier à l’enfant ».

 Cette position serait ensuite diffusée à l’ensemble des services en contact avec les mineurs isolés. Nous pouvons reprendre la position adoptée par le Conseil Européen pour les Réfugiés et Exilés et le  PESE sur les mineurs isolés  et prôner la constitution d’une liste de pédiatres indépendants formés à cette problématique.  

 Le juge des enfants en Seine-Saint-Denis veille à ne pas se laisser instrumentaliser et tente de ne pas saturer les services de l’ASE, en cela le juge est dépendant des capacités d’accueil du département. 

La question de la coopération avec la DDASS, lors notamment d’expulsion de squats ou d’opération de police, est importante, en Seine-Saint-Denis comme à Paris, où les services de l’ASE doivent réagir dans l’urgence faute d’informations préalables, ce qui n’est pas sans poser de difficulté, notamment à la fin de la période de la « trêve hivernale ». 

Le service de l’ASE de Seine-Saint-Denis, au début du phénomène d’arrivée des mineurs isolés, aurait essayé de travailler avec l’ASE du Val de Marne et la DASES à Paris. Mais le Val de Marne accueillait un nombre plus restreint de mineurs isolés et était plutôt dans une logique de limiter le nombre de mineurs isolés accueillis, la DASES étant focalisée sur la question de l’expertise osseuse et le conflit avec France Terre d'Asile. 
Mme REIXACH a alors cherché à travailler avec France Terre d'Asile autour de la mise en place du CAOMIDA (cf. supra) pour accueillir au mieux les jeunes concernés. 
Messieurs PAILLARD et BIRSINGER, Conseillers généraux de Seine-Saint-Denis, sensibilisés à la question de l’accueil des étrangers en Seine-Saint-Denis, ont quant à eux relayé cette préoccupation au niveau politique, M. ROMEO et le président du Conseil général la portant à l’ANDASS et aux ministres concernés (cf. supra les étapes de la mobilisation). . 

On le voit c’est réellement une grande partie des services sociaux des Conseils généraux et des acteurs de la protection de l’enfance qui sont potentiellement concernés par la question de l’accueil des mineurs étrangers isolés. 

La question de savoir si « le trop bien faire » et l’amélioration de l’accueil ne provoquait pas un appel d’air, dans un contexte où les infrastructures de transports le permettent- lorsqu’un Conseil général est protecteur et que les autres non- , s’est posée avec l’arrivée depuis mai 2002 des mineurs isolés chinois. Lorsqu’il était prouvé que ces mineurs isolés avaient un lien sur Paris, ils furent renvoyés avec un taxi et un interprète sur l’ASE de Paris.
La réflexion sur le malaise des équipes s’est encore accentuée. Le regard des équipes sur ces mineurs isolés a aussi changé et ne se focalise plus sur les mineurs isolés demandeurs d'asile mais sur les mineurs isolés…

Une mineure isolée ayant fugué a du être amputée- suite à une gangrène non-soignée du fait de cette fugue-en décembre 1999. Additionné à la question des fugues liées aux réseaux de prostitution, la question de l’accueil des mineurs isolés porte donc une charge émotionnelle et traumatique lourde pour l’ensemble des personnels qui ont mal vécu les critiques de la presse qui ont suivi cet accident.

Une presse qui tend à dénigrer indistinctement l’ensemble des ASE françaises, « en tirant sur les ambulances ». En contrepartie les Conseils généraux ne se privent heureusement pas d’utiliser la presse ou les médias pour exprimer leurs revendications sur le sujet. 
 La question de la souffrance au  travail des équipes s’est posée et il a fallu trouver et proposer des réponses aux besoins sociaux et d’information juridique des équipes et construire de très nombreux savoir –faire avec la préfecture, les foyers –plus aisément que les circonscriptions- s’étant engagés dans ce travail, dans un souci  d’ "externaliser" l’accueil d’urgence devenu problématique (cf.supra).

Externaliser et  améliorer les conditions et les connaissances des équipes éducatives accueillant ces mineurs isolés et mettre à leur disposition les moyens de les accueillir ont des répercussions profondes sur la diminution de la maltraitance institutionnelle provoquée par l’inadaptation des dispositifs d’urgence actuels pour l’accueil de ces mineurs isolés. 

Il a donc fallu rassurer les équipes et débloquer de forts moyens (en créant des structures spécifiques, avec des cours d’alphabétisation ou de français langue étrangère et un suivi psychologiques spécialisés), répondre aux pressions syndicales et aux refus d’accueil. De par leurs besoins ces mineurs nécessitent la mobilisation de moyens lourds et coûteux lorsque des partenaires extérieurs ne peuvent répondre à ces besoins (il faut occuper aussi les mineurs isolés pendant les vacances…). 

Les Conseils généraux ne sauraient seuls « recréer l’ensemble des dispositifs parallèles nécessaires à l’insertion et à l’accueil d’urgence des mineurs isolés » au vu du coût que cela représente. Les mineurs isolés, une fois la phase d’urgence passée (6 à 8 mois), sont ensuite intégrables dans les dispositifs de droit commun. 

Le travail de soulagement du mal être des équipes est aussi passé par la mise en place graduelle d’une prise en charge sanitaire, pour éviter la transmission de maladies contagieuses et la peur liée à la question du « contact avec l’étranger ». 

•	L’accompagnement sanitaire des mineurs isolés : 

5 cas  graves ont posé problème en Seine-Saint-Denis (2 cas de tuberculose non-détectée du fait de la précocité de la maladie et de la limite de l’appareillage des centres de PMI, un cas d’hépatite, un de SIDA, une situation de gangrène). Un mineur isolé atteint de tuberculose a contaminé l’autre mineur placé en famille d’accueil, et la famille d’accueil reste, 2 ans après cet accueil, sous surveillance médicale. Les assistantes maternelles restent extrêmement réticentes à l’accueil d’urgence de ces mineurs isolés tant qu’ils ne disposent pas  d’un bilan de santé complet. On le voit, la question sanitaire dépasse le niveau des simples psychoses…
La question sanitaire effraie également avec raison les fonctionnaires de la police de l'air et des frontières (on imagine le climat de tensions dans un espace d’enfermement et de suspicion réciproque lorsqu’en plus il s’y ajoutent des psychoses sanitaires). 

Le Conseil général de Seine-Saint-Denis a - à plusieurs reprises- demandé  (avec un succès relatif, une infirmière effectue des heures en zone d’attente) à la préfecture que les mineurs isolés sortant de zone d’attente fassent l’objet d’un bilan systématique de santé et aient accès à un médecin durant leur rétention en zone d’attente. La question du SRAS a bien montré les dangers qui menacent potentiellement les travailleurs sociaux en contact avec les mineurs isolés chinois et les refus d’accueil de ces mineurs qui peuvent naître si rien n’est prévu pour traiter cette question au niveau politique.

 Une quarantaine et une veille sanitaire ont été mises en place autour de ces mineurs isolés durant l’épidémie de SRAS. Pour citer Mme Christine OCKRENT qui évoque les aéroports, «  La mondialisation n’est pas seulement un phénomène économique. Puisqu’elle passe aussi par les virus, elle impose qu’on améliore partout l’accès aux soins ». 
Nous renvoyons le lecteur à notre annexe n°13, en appréciant particulièrement la mise en page de la presse à grand tirage. Elle nous permet en effet d’illustrer le lien qui existe entre la mondialisation des flux migratoires, des épidémies et les problèmes de l’accueil d’urgence des mineurs isolés (« Urgence pour l’accueil des mineurs isolés » : "Virus et mondialisation"  ). 
Faut-il souhaiter «le retour des traînées de peste et de choléra et des vieilles frayeurs ancestrales sur la carte de l’Europe» pour espérer la mise en place d’un bilan sanitaire permanent et régulier et un accès aux soins pour les mineurs isolés en zone d’attente (alors que l’Office des Migrations International est normalement chargé du suivi sanitaire des migrants) ? 

Une réflexion sanitaire dirigée par le médecin du service de l’ASE et les services de la protection maternelle et infantile (dont les moyens et les compétences en médecine tropicale pour des grands adolescents sont néanmoins limités…), les directeurs de foyer, la Caisse Primaire d’Assurance Maladie et la responsable des placements chez les assistantes maternelles a donc été nécessaire pour assurer un bilan sanitaire complet et une prise en charge rapide des frais de sécurité sociale par la CPAM et non le Conseil général en l’attente de la Couverture Maladie Universelle.
Les études de dossier de mineurs isolés que nous avons réalisées pour l’Observatoire de la protection de l’enfance du Conseil général de Seine-Saint-Denis montrent qu’un nombre  croissant de tutelles sont demandées et obtenues par les équipes socio- éducatives, même si ce n’est qu’après un certain temps, ce qui est encourageant quant à l’évolution de la protection de ces mineurs. 

•	Les aléas d’une politique partenariale à Toulouse : 

A Toulouse, c’est le SSAE et son bureau départemental qui ont été à l’origine de cette concertation, et cela à partir de l’arrivée de 22 Angolais en 1989 (il arrivait auparavant 1 ou deux mineurs isolés par an, qui s’intégraient sans problèmes dans les dispositifs de l’ASE, « personne ne s’attendait à une telle explosion »). 
L’accueil des mineurs isolés à Toulouse a connu des fortunes diverses depuis l’apparition du phénomène à la fin des années 1980. Après des mois difficiles, une procédure a progressivement vu le jour au début des années 1990 (les arrivées de mineurs isolés demandeurs d'asile se stabilisant à une dizaine de mineurs par an). 
« Objectif : mettre tous les partenaires autour d’une table. Chacun se renvoyait la balle et semblait fuir ses responsabilités : le parquet des mineurs compliquait la saisine du juge des enfants, l’ASE rechignait à prendre en charge des jeunes mineurs étrangers de plus en plus nombreux […]. Une initiative payante […]. 
Progressivement, une procédure d’accueil et une prise en charge vraiment cohérente se met en place avec deux leitmotivs : enclencher rapidement les mesures de protection et adapter la procédure de demande d'asile au profil de l’enfant. […] Mais, on l’aura compris, ce dispositif repose avant tout sur le volontarisme des différents partenaires et reste avant tout fragile ». 

Ce travail avec les acteurs de la protection de l’enfance a porté ses fruits, même si l’ASE traînait des pieds jusqu’au milieu des années 1990 (le SSAE saisissait le juge des tutelles). Cet effort a été remis provisoirement en cause par un changement de juge des enfants en 1994 (des contre-expertises osseuses ont alors été effectuées et cela a permis de faire cesser l’usage systématique de cette pratique). 

La situation s’était à nouveau améliorée, puis, face au renforcement des flux et à la saturation de son dispositif (cf. supra notre 2ème partie), l’ASE refuse en 2002 tous les primo-arrivants et les orientent vers d’autres départements. On le voit, malgré la mise en place d’une politique locale globale de protection, des retours en arrière ne sont jamais exclus. SSAE et ASE se retrouvent en position d’opposition.

On le voit, la protection des mineurs isolés dans le droit commun et leur insertion dans les dispositifs d’accueil d’urgence de droit commun nécessitent une grande coordination entre les différents acteurs de la protection de l’enfance. Cette coordination exige un véritable travail sur la qualité et la régularité des liens entre les différents acteurs de la protection de l’enfance. 

Et nous n’avons pas abordé le problème de la faiblesse de la coordination qui semble exister parfois entre l’OFPRA, les associations (SSAE, Amnesty international, Croix rouge française) et les services de l’ASE dans le suivi des dossiers de demande d'asile des mineurs isolés demandeurs d'asile…La déconcentration de l’OFPRA améliorera peut être cet état de fait. 

Dans le dispositif de droit commun, complet juridiquement, la réalisation d’une véritable réflexion spécifique à la protection des mineurs isolés et un véritable engagement de l’ensemble des acteurs sont particulièrement nécessaires. Faute de quoi les mineurs isolés risquent de  tomber rapidement dans «  les limbes de l’incertitude juridique et sociale ou de l’errance institutionnelle » constatées par Mme Babha en Amérique du Nord, et en France par le SSAE ou France Terre d'Asile.

L’incapacité ou le refus de faire rentrer les mineurs isolés dans les dispositifs de droit commun de protection de l’enfance prive à priori les mineurs : 
-	De la prolongation des accueils de l’ASE jusqu’à 21 ans.
-	De la possibilité d’acquérir la nationalité française en invoquant l’article 21-12. 
-	De l’exercice de la tutelle par l’ASE, donc de la possibilité pour le mineur d’être représenté légalement et plus particulièrement dans le cadre de la demande d'asile (nous renvoyons à la jurisprudence du Conseil d'Etat, 1997, Melle KANG). 

Nous allons maintenant étudier les conditions dans lesquelles étaient accueillis certains mineurs isolés en Ile-de-France, lorsque ceux-ci étaient orientés vers le Centre d’accueil de Créteil et non vers les dispositifs de droit commun de l’ASE. Ces accueils ont en effet entraîné des tensions entre l’Etat, les présidents des Conseils généraux d’Ile-de-France, la justice des mineurs et les associations. 

Ces tensions et l’afflux des mineurs isolés sur les dispositifs de droit commun, suite notamment au refus du CADA de Créteil de continuer à accueillir les mineurs isolés (cf.supra), ont nécessité la mise en place d’une coordination de l’action pour la prise en charge d’un public qui « déterritorialise »les pouvoirs des Conseils généraux et les inscrits dans une gestion partenariale des flux de ces mineurs. 

La multiplication du nombre d’acteurs responsables rend en effet nécessaire l’établissement d’une coordination entre les différentes collectivités publiques et les associations ; ce qui, au final a facilité la politisation des questions sociales sur la scène politique nationale (après avoir néanmoins ralenti la perception du phénomène dans son ensemble).

 Nous étudierons le travail effectué par les présidents des Conseils généraux et les associations qui ont contribué à poser la question de l’accueil des mineurs isolés et à la constituer en objet de débat politique institutionnelle et médiatique, en la problématisant. 

 Ce travail de politisation de la question de l’accueil des mineurs isolés par les présidents des Conseils généraux et les acteurs associatifs vise à inscrire cette question sur l’agenda politique étatique et médiatique, en accédant ainsi partiellement au pouvoir (défini comme la capacité à forcer ou à pousser quelqu’un à s’engager ou ne pas s’engager dans une action). 
Le but ultime reste d’arriver à provoquer la prise de décisions par l’Etat et ses services.  Ces décisions peuvent être juridiques (elles résultent alors d’une compétence légalement reconnue aux fonctionnaires d’Etat pour prendre ces décisions), ou concerner l’allocation de biens, de ressources financières ou symboliques permettant aux acteurs associatifs d’exercer, d’accroître ou de maintenir leur activité grâce à la prise de ces décisions allocatrices. 

Ces différentes décisions étatiques peuvent permettent aussi aux collectivités locales d’alléger leur fiscalité locale (prise en charge par l’Etat de charges) ou de se recentrer sur leurs compétences « traditionnelles » de l’accueil  d’urgence de l’enfance en danger, de prévention et de soutien aux familles (exercice ou organisation de la compétence par l’Etat, de façon conjointe ou exclusive en cas de « recentralisation ») mais surtout d’améliorer l’accueil d’un public qui rentre bien dans la  protection de l’enfance en danger et qui est particulièrement vulnérable et dont les problématiques et surtout les besoins de protection, sont, dans la phase d’accueil d’urgence tout du moins, extrêmement spécifiques.

La diminution des coûts de fonctionnement du service public combinée à l’amélioration de la qualité de l’accueil et l’adaptation des dispositifs d’accueil aux besoins des mineurs isolés correspond –comme pour tout service public- à l’idéal à atteindre. Cet idéal est invoqué par les présidents des Conseils généraux et les associations pour justifier d’un interventionnisme accru de l’Etat dans le domaine. 

Ces accueils et ces tensions, ont, au final, aboutis à la création par l’Etat, en coopération avec les associations et les présidents des Conseils généraux d’Ile-de-France, de dispositifs spécifiques de prise en charge des mineurs isolés (le CAOMIDA et le LAO). 

3ème PARTIE : 	A la recherche de politiques d’accueil, d’évaluation et d’orientation des mineurs isolés

CHAPITRE 1 : Les limites des tentatives d’adaptation des Conseils généraux

Section 1 : 	Les conséquences de la saturation des dispositifs d’accueil des Conseils généraux

§1) La saturation des dispositifs d’accueil d’urgence des Conseils généraux les plus concernés

A) Les dispositifs d’accueil des Conseils généraux de 6 régions sont saturés par l’entrée de ces mineurs isolés clandestins

Nous verrons comment ces flux ont pesé sur les dispositifs des Conseils généraux des 6 régions les plus concernés par ces flux et les conséquences provoquées par ces entrées sur les dispositifs d’accueil d’urgence des Conseils généraux. 

1)	Les 6 régions les plus concernés par ces flux

a) La saturation fulgurante des dispositifs d’accueil d’urgence des Conseils généraux de 6 régions les plus concernées par ces flux

Il n’existe pas de comptabilité unique et officielle des mineurs isolés en France. Ces mineurs isolés peuvent être des mineurs de passage seulement (mineurs rejoignants, migrants…) en France et les chiffres que nous évoquons sont des flux et non « des stocks ». 

Les chiffres que nous donnons ne reflètent pas le nombre d’accueils de long terme de ces mineurs isolés dans les dispositifs des services de l’ASE (une étude sur le nombre de mineurs isolés et la durée de ces séjours dans les dispositifs en fonction des différents parcours serait intéressante). Une étude rapide du nombre de sortie du dispositif par rapport au nombre d’entrée en Seine-Saint-Denis effectuée de janvier 2003 à juin 2003 révèle que 30 % des mineurs isolés sortent du dispositif (fugue ou remise aux parents dans un délai court). 

Il n’empêche que chaque arrivée, même temporaire, d’un mineur isolé dans le dispositif de protection de l’enfance, prend du temps à organiser et entraîne le lancement de nombreuses démarches administratives et judiciaires qui pèsent sur les services de l’ASE (rapport au juge, recherche d’un interprète, d’une place disponible d’hébergement, déclaration de fugue à la police, mainlevée du juge…). L’accueil de mineurs isolés roumains qui fuguent dans la journée mais qui ont été placés dans la journée nécessite néanmoins parfois l’inscription, par une secrétaire de circonscription, de cette entrée sur le logiciel informatique, car des dépenses ont pu être engagées, et cela mobilise le travail des équipes.

Ces flux posent la question de la souplesse des procédures d’accueil et de sortie face à ce grand nombre d’entrées et de sorties des dispositifs des mineurs isolés. La rapidité ne doit pas  se faire au détriment de la sécurité juridique et du respect du mineur.  
 Le recueil des passages des mineurs isolés et leur identité est important et devrait être effectué, non seulement par les ASE, mais aussi centralisé par une institution nationale, voire européenne, au vu des disparitions d’enfants (empreintes digitales à prendre ?) et de la nécessité des regroupements familiaux en France et sur le territoire communautaire (possibilité pour les familles de rechercher les mineurs, sécurisation du fichier).

b) Les services de l’ASE en métropole ont admis 2 000 mineurs isolés en 2002

Environ 2 000 mineurs isolés auraient fait l’objet d’une demande d’admission à l’ASE en France métropolitaine. La progression du nombre de mineurs isolés accueillis est conséquente de 1999 à 2001 (leur nombre est multiplié par 3) et se diffuse progressivement sur le territoire (une quarantaine de départements), même si des départements sont beaucoup plus concernés que les autres. Paris, la Seine-Saint-Denis, le Nord et la région PACA connaissent des effectifs en termes de centaines.
 
L’Ile-de-France concentre 53 % des mineurs isolés accueillis par les ASE en 2001 (dont 27 % à Paris et 19 % en Seine-Saint-Denis). Le département du Nord accueille également 19 % des mineurs étrangers isolés accueillis par les ASE en France. 
Ailleurs le nombre se réduit à quelques dizaines (cf. l’annexe n°11). Leur venue interroge néanmoins de la même manière l’ensemble des équipes éducatives des ASE, la différence de nombre de mineurs isolés accueillis influe seulement sur la plus ou moins grande spécialisation ou non des structures et des équipes d’accueil par les Conseils généraux. 

c) La volonté des Conseils généraux de porter ce problème sur une scène nationale 

L’intérêt que les Conseils généraux portent à la problématisation de cette question sur la scène institutionnelle nationale (les Conseils généraux n’accueillant qu’un faible nombre de mineurs isolés se sentant beaucoup moins concernés, ces accueils se multiplient cependant sur un nombre croissant de départements).
 
On constate néanmoins que dès que le dispositif d’accueil d’urgence départemental est saturé, les directeurs de l’enfance et de la famille (qui coordonne les actions de la PMI, de l’ASE et de la petite enfance et qui ont parfois un titre différent) semblent néanmoins adopter le même type de revendications et problématise le phénomène sous des termes assez similaires   comme nous le verrons ci-après.

 L’Inspection Générale de l’Action Sociale estime à 1400 les jeunes se déclarant mineurs isolés maintenus dans la zone d’attente de Roissy (60 % étant considérés comme majeurs par la Police de l'air et des frontières après expertise osseuse-le bénéfice du doute est- il accordé au jeune quant aux résultats de l’expertise osseuse ?- réalisée SUR le territoire national à l’hôpital Jean Verdier qui connaît des problèmes budgétaires de ce fait). Beaucoup ne passent pas cependant par la zone d’attente (refoulement avec ou sans expertise osseuse). 

Le tableau ci dessous retrace les flux d’arrivée des mineurs isolés dans les Conseils généraux les plus concernés par ces arrivées :  

	Nombre de mineurs isolés accueillis	
	1999	2000	2001	2002	
Paris	209	292	527	847	
Seine-Saint-Denis	136	201	370	 351 
(LAO compris)	
Hauts de Seine	NC	NC	NC	88	
Val de Marne	NC	25	30	70	
Nord	94	192	383	NC	

d) Les principales nationalités accueillies à l’ASE :

Soixante-quinze nationalités de mineurs isolés sont recensées dans les ASE, mais elles sont  très diversement représentées. La Roumanie, la Chine, le Maroc, l’Albanie et le Congo sont les 5 premiers pays d’origine.  

Dans les Bouches- du- Rhône et en Languedoc- Roussillon (dans l’Hérault) les mineurs isolés en provenance du Maghreb (Maroc, Algérie) sont plus représentés qu’en Ile-de-France, du fait des migrations traditionnelles sur le pourtour méditerranéen, de la structure démographique marocaine, des faibles perspectives économiques pour les jeunes et d’une politique de l’enfance qui se construit :  1/3 des mineurs isolés accueillis dans les Bouches du Rhône sont porteurs de projet économique pour leur famille (prendre la relève du père immigré…), 1/3 sont des fugueurs en rupture familiale ou institutionnelle (foyer, école), 1/3 sont des enfants de rue.

Le Conseil général de l’Hérault est fortement préoccupé par l’augmentation du nombre de mineurs isolés accueillis. En 2001 l’ASE accueillait 65 mineurs isolés, en 2002 déjà 90. Ceux-ci sont majoritairement des jeunes Marocains envoyés par leur famille pour gagner de l’argent. Un certain nombre de ces mineurs isolés sont « en transit », Montpellier étant une ville carrefour vers le reste du sud de l’Europe. Le taux de fugue des mineurs isolés était, en 2002, de 60%. Les mineurs isolés chinois accueillis se dirigent vers Barcelone. Les mineurs isolés roumains, qui fuguaient auparavant, commencent à se « stabiliser dans les foyers de l’ASE ». Un certain nombre de mineurs isolés tchétchènes sont présent dans l’Hérault. 

Nous renvoyons à l’annexe n°11 à l’étude de Mme Etiemble pour une analyse plus précise de la répartition des mineurs isolés et de leur âge, sexe et origine. Les ¾ ont entre 15 ans et plus. 

Le Nord est confronté, de par sa situation de zone frontalière (de passage vers la Grande Bretagne) notamment, à un flux de mineurs isolés important et connaît aussi la saturation de ses dispositifs d’accueil d’urgence par les mineurs isolés. Les départements du Nord de la France, sur la côte manchoise, sont des lieux d’immigration et de transit.

 Amiens était en 2002 la ville du département de la Somme qui recevait le plus de mineurs isolés. Paris étant saturé, les mineurs isolés seraient souvent orientés vers Caen, Rouen, Lille ou Amiens. « Je peux affirmer que le SSAE ainsi que moi-même sommes très bien identifiés à ce niveau » déclare la responsable du SSAE d’Amiens qui se met à la disposition des éducateurs de l’ASE en tant que conseillère technique pour continuer à accompagner le mineur isolé dans son projet de vie ou sa demande d'asile.  

La Seine et Marne connaît également des arrivées de mineurs isolés et se pose les questions que pose l’accueil de ces mineurs. 

Nous pouvons citer en outre  la situation  dans le département de la Guyane qui connaît lui aussi le problème des mineurs isolés et de la délinquance juvénile du fait de l’immigration clandestine de territoires proches assez pauvres (Surinam, Brésil, Guyane, Haïti, etc..) et de la difficulté de contrôler les logiques migratoires sur ce territoire :  

« La situation est exacerbée dans le département de Guyane, qui subit d’importants flux migratoires et qui souffre d’un grave sous-équipement. Aussi les rues de Cayenne sont-elles le dernier refuge de ces enfants des rues, qui subissent une violence insupportable dans les squats de la ville ».

2)	La saturation des dispositifs d’accueil d’urgence :

a) La situation à Toulouse :

On constate que, face à des afflux de mineurs isolés beaucoup plus faibles, des Conseils généraux qui disposent de moyens financiers et techniques bien moindres que ceux de Paris, du Nord ou de la Seine-Saint-Denis vivent les mêmes problèmes et expriment alors plus ou moins les mêmes revendications en appelant une intervention étatique, au vu de la limite des solutions départementale et de l’afflux. « Directeurs de l’enfance et de la famille de tous les départements de France unissez-vous ? ».  
Dans l’entretien avec Mme Michelle DUMONT-AMBLARD, directrice adjointe déléguée à la famille de l’ASE de Toulouse nous comprenons les raisons du refus de l’accueil des mineurs isolés : 
•	« Pourquoi l’ASE a-t-elle pris la décision de stopper la prise en charge de ces mineurs ? »

« Notre procédure a très bien fonctionné jusqu’en 2001. Mais, entre juillet 2001 et mars 2002, nous avons du accueillir 60 nouveaux mineurs, à raison de deux par semaine entre janvier et mars ! 
Cette situation extrême a entièrement engorgé les capacités d’accueil du dispositif, tant d’accueil d’urgence, que de suivi à plus long terme. Nous avons dû demander au Centre départemental de la famille d’ouvrir en urgence une annexe d’adolescents supplémentaire. Nous avons mobilisé tout le dispositif départemental et sollicité au maximum les assistantes maternelles (familles d’accueil). Nous avons également placé les mineurs isolés dans d’autres départements (3 à Rodez, un à Albi) tout en continuant à prendre en charge leur financement et leur suivi.  
A partir d’avril 2002, et en dépit de tous ces efforts, nous ne pouvions plus faire face et nous avons dû renvoyer les mineurs isolés sur leur département d’arrivée, soit les aider à aller vers un autre département, soit encore les laisser sans propositions d’hébergement ». 
•	Qu’avez vous fait suite à cette situation de crise ? 

« Nous avons sollicité le Ministère des Affaires Etrangères (les ¾ de ces mineurs isolés venaient d’Angola) et réuni tous les partenaires pour essayer de chercher ensemble d’autres solutions… Sans en trouver. 

•	Actuellement vous êtes contraints de refuser ces jeunes : d’autres solutions sont-elles envisageables ? » 

[…] Pour libérer des places nous avons décidé de ne plus reconduire de contrats jeunes majeurs (jusqu’à 21 ans) ; nos services travaillent désormais à orienter dès 18 ans le jeune vers le dispositif de droit commun. 
Nous espérons que l’Etat prenne  toute sa responsabilité dans l’accueil de ces mineurs avec la création de centres sur le modèle du LAO de Taverny. Ceci permettrait une gestion centralisée de leur arrivée et une répartition plus égalitaire sur l’ensemble des départements, afin de ne pas vivre, ni faire revivre à ces jeunes ce que nous avons subi ces derniers mois ».

b)	La situation en Seine-Saint-Denis : 

Le Conseil général de Seine-Saint-Denis supporte le poids financier de la « première frontière extérieure française » en matière d’accueil de ces mineurs isolés, l’aéroport de Roissy relevant de la compétence du tribunal de grande instance de Bobigny. Mais les mineurs isolés arrivent aussi beaucoup par voie terrestre (en nombre croissant, le nombre de mineurs isolés arrivants par la brigade des mineurs a désormais dépassé celui des mineurs isolés arrivant par l’aéroport de Roissy).  

En 2001, pour reprendre les termes de M. Claude Roméo, dans les foyers départementaux d’adolescents de Seine-Saint-Denis « la situation se dégrade « car ces foyers sont menacés de saturation », les mineurs étrangers isolés y représentant 70 % des jeunes accueillis ». 
Les mineurs isolés représentent le tiers des placements en urgence à l’ASE de Seine-Saint-Denis. Ces arrivées régulières, voir quotidiennes, provoquent l’asphyxie du dispositif de protection de l’enfance. 
Le foyer départemental d’adolescents de Montfermeil a notamment du abandonner sa mission première. 

Malgré la spécialisation de ce foyer d’accueil d’urgence, face à l’afflux, le Conseil général a alors recours à des associations, voire en ultime recours aux assistantes maternelles. Au fil des ans, les relations entre foyers et circonscriptions se sont tendues. Le dispositif est de plus en plus bloqué. 
L’encadrement doit alors « forcer la main » des différents établissements et circonscriptions pour qu’ils acceptent d’accueillir en urgence les mineurs isolés. Les établissements et partenaires rechignent à ces accueils, même temporaires car il est difficile de les orienter ensuite vers un foyer ou un établissement. 

On comprend aisément les réticences des établissements à accueillir ces mineurs isolés en urgence sans préparation : on ne connaît pas son état de santé, sa situation, le parcours de celui- ci. Et cela alors même que l’accompagnement qui va suivre est complexe et que la sortie de ce mineur du dispositif est rendue improbable par l’absence de titre de séjour ou l’absence d’autorisation de travail. L’accompagnement et le projet d’insertion seront donc durs à mener. 

B) Une « ré- urgentisation du travail  d’accueil d’urgence »

1)	La remise en cause des tendances à la préparation des placements

Depuis un an et demi, une grande partie des équipes ne travaille plus que sur l’urgence et non sur les admissions, contredisant ainsi la tendance qui prévaut à l’ASE depuis maintenant 20 ans, et détruisant les rôles dont les éducateurs avaient pris l’habitude. 
La tendance en matière de placement et de protection de l’enfance est en effet depuis le rapport Bianco - Lamy de prévenir le placement des mineurs en danger et de travailler autour d’un maintien du jeune dans sa famille et d’un soutien en milieu ouvert.
 Le placement est désormais préparé et l’équipe connaît la situation du jeune à son arrivée dans un foyer qui est volontaire et partie prenante de son accueil. L’attention désormais se porte moins sur la prise en charge physique de l’enfant que sur son utilité et sur les indications posées pour cette prise en charge. 

On évitait ainsi « l’institutionnalisation » des mineurs et améliorait les relations des services avec les familles et les droits des usagers. Cela permettait aussi de limiter le nombre de ces placements et leur durée et donc le nombre d’établissements nécessaires à ces accueils d’urgence. Cette tendance s’inscrit en outre dans la perspective d’un contrôle et d’une tentative de pilotage des dépenses sociales par les Conseils généraux. 

La réorientation du travail de l’aide sociale à l’enfance vers un travail d’accompagnement et de soutien à la famille caractérise ainsi les tendances actuelles en matière de protection de l’enfance, qui se tourne actuellement vers la protection de l’enfance ET de la famille comme l’illustre le rapport sur l’évolution des relations parents- enfants- professionnels d’octobre 2001, remis à Madame la Ministre déléguée à la famille, à l’enfance et aux personnes handicapées par M. Claude ROMEO. 

Le service de l’ASE, qui choisissait traditionnellement le placement du mineur en fonction de l’adéquation entre les besoins éducatifs du mineur et l’accompagnement spécifique proposé par un établissement en particulier, voit cette possibilité disparaître, l’afflux de mineurs isolés étranglant l’ensemble des foyers et établissement. 
On risque, avec la concentration de ces accueils de diminuer la qualité d’accompagnement que l’ensemble des mineurs, isolés ou non, est en droit d’attendre et que les équipes et les responsables de services et les élus souhaiteraient pouvoir à nouveau mettre en place.
 
Et si le travail de prévention et d’accompagnement des mineurs non-isolés pâtit de la mobilisation forcée des moyens, des personnels autour de l’accueil des mineurs isolés, la situation des jeunes accueillis traditionnellement se dégrade : 

« Nous, nous recevons des jeunes dans des situations très dégradées. Là j’ai dix demandes d’admission auxquelles je ne peux répondre. Cet accueil des mineurs isolés vient donc empêcher notre mission. Il faudrait des dispositifs distincts, avec des équipes distinctes.  […] Alors que nous avons déjà la prévention, l’accueil, le raccommodage du 93, on nous impose une nouvelle mission complexe, humanitaire, exigeant des savoir- faire que nous n’avons pas ».

La question de l’accueil d’urgence des mineurs isolés « ré-urgentise » donc la question de « l’accueil d’urgence » des mineurs, alors que les Conseils généraux essaient depuis 20 ans de gérer en préparant à l’avance les accueils et de créer des liens entre le mineur, les équipes et la famille. 
Pour schématiser, l’accueil d’urgence des mineurs isolés est vécu de plus en plus par les équipes comme le « travail constamment urgent–un mineur isolé en remplaçant un autre- de l’accueil d’urgence dans l’urgence ». 
Les équipes éducatives craignent, qu’avec l’installation du phénomène de l’arrivée dans la durée, « l’urgentisation » de ces accueils ne deviennent la forme unique et permanente de leur nouveau travail social.
On le comprend, cela modifie profondément le travail et le rôle social des équipes, qui n’apprécient pas de se transformer en « urgentistes ». Elles n’en ont surtout pas la formation, ni forcément la « vocation » pour cela (manque de capacités techniques, juridiques, culturelles ou linguistiques). 

C’est la forme même du travail social et de la pertinence de la formation des équipes qui est remise en question par ces accueils. Ces accueils provoquent de véritables « crises de vocation» (cf. l’annexe n° 14) et dévalorisent les compétences des équipes, qui ne parlent pas forcément peul ou tamoul et ont peu de pratique de l’accompagnement psychologique de victimes de génocide. 

« Les travailleurs sociaux ont l’impression d’être en échec permanent. Ils se sentent dévalorisés, découragés analyse Claude Roméo. Sans compter que 60% des jeunes disparaissent, dans les 8 jours suivant leur arrivée en foyer [les taux ont baissé depuis NDA] ». 
«  Les équipes éducatives ont besoin d’une nouvelle grille de lecture pour répondre aux besoins spécifiques de ces jeunes. Une fois l’équipe éducative rassurée dans son rôle [par des actions de formation auprès de l’OFPRA et d’associations culturelles " communautaires"] le reste est affaire d’équilibre ».    

Mme LEFEBVRE, juge pour enfant spécialisé dans l’accueil des mineurs isolés à Paris, signale que les équipes socio- éducatives en Espagne soulèvent les mêmes questionnements pour les éducateurs.

Chaque Conseil général concerné a tenté de réagir en externalisant ces accueils et en spécialisant certaines structures, en éditant des guides de l’accueil, en créant une cellule d’accueil d’urgence spécialisée dans la recherche d’un accueil des mineurs isolés en provenance de Roissy, quand le LAO est plein, en Seine-Saint-Denis afin d’éviter les recherches du lieu de premier placement, en allouant des crédits, en soutenant les équipes et en engageant des partenariats avec les associations (étude de dossiers individuels par France Terre d'Asile, le SSAE).  

L’accueil des mineurs isolés bouscule toutes les nouvelles orientations de la protection de l’enfance et s’inscrit dans l’urgence la plus absolue et l’absence de maîtrise du nombre de mineurs accueillis dans les établissements. 
Ces arrivées, la croissance et la variation rapide des flux d’arrivée ne facilitent pas en outre le travail de prévision en matière de gestion du nombre de places et d’établissements à ouvrir et à créer. L’inscription du thème de l’accueil des mineurs isolés dans le schéma départemental est sans doute le signe que le dispositif d’un Conseil général vient d’être saturé, depuis un an ou deux, par ces accueils.  

Cette inscription est indispensable à la mise en place d’une politique spécifique et efficace de protection des mineurs isolés, leur accompagnement, on l’a vu, se devant de faire l’objet d’une pensée spécifique. 

2)	La nécessité de débloquer de lourds moyens supplémentaires

Des marchés publics ont été signés avec l’association ISM (Inter Service Migrant) pour permettre le remboursement des frais téléphoniques occasionnés par la nécessité de recourir à un interprète pour un grand nombre de des jeunes mineurs isolés dans les foyers et établissements. Les établissements disposent de code et cette prestation est incluse dans le prix de journée de l’établissement. 
Un certain nombre de ces mineurs ont besoin de cours de français ou d’alphabétisation, et arrivant en cours d’année ou faute d’avoir le niveau, ils ne peuvent intégrer les Classes Français langue étrangère (les FLE) ou les classes d’intégration (les CLIN). S’ils ont dépassé l’âge de l’obligation scolaire (16 ans), les non- francophones auront des problèmes à s’insérer dans les établissements scolaires. 
Les travailleurs sociaux doivent alors chercher des lieux d’alphabétisation ou de scolarisation hors champs scolaire…Ils tentent alors de mobiliser les PAIO et  les Missions d’intégration scolaire dans les Rectorats. 

a) Un travail sur « la présence de l’absence familiale » inédit pour les personnels

«  De par la nature même de leur situation, les jeunes mineurs isolés n’ont pas de contacts directs avec leurs parents. Tout le travail éducatif et relationnel avec les parents qui sous-tend l’action des services de l’ASE n’est pas réalisable concrètement.
 Par contre la question de l’origine, de la disparition de la famille, de la disparition ou de la recherche des liens, de l’exil, de l’isolement familial et communautaire doit être abordée et cela nécessite de modifier les modalités traditionnelles d’intervention des éducateurs ». 

Les éducateurs doivent alors recourir à des partenaires qui ne leurs sont pas familiers, les domaines de la protection de l’enfance et de celui de l’accueil et de la protection des étrangers ne se rencontrant souvent à grande échelle que lors de l’arrivée de mineurs isolés. 

Ce manque de connaissance entre les partenaires ne facilite pas leur saisine par les équipes de l’ASE. En Seine-Saint-Denis, l’ASE a, pour répondre à la crise de compétence ressentie par les équipes et la nécessité de saisir les partenaires, réalisé un guide méthodologique de l’accueil des mineurs isolés à l’usage de ces équipes récapitulant l’ensemble des démarches juridiques (tutelle, jugement supplétif, demande d'asile, CAOMIDA, Croix rouge française, saisine du SSAE, COMEDE, …) et le rôle des partenaires. Le recours des équipes éducatives de l’ASE à ces partenaires est ou non généralisé selon les départements. Les politiques –quand il y en a- en la matière varient, en fonction de la capacité et de la volonté des différents partenaires à coopérer, du dynamisme des bureaux départementaux de ces associations, et de la mise en place ou non d’accords de partenariat entre l’ASE et l’association.  
 
L’absence de traitement de la question de l’origine du mineur et de sa situation familiale, outre qu’elle dénote un certain mépris du passé du mineur,  laisse le mineur dans une situation d’incertitude identitaire qui a de graves conséquences sur le plan psychologique (on constate des « tentatives d’auto- engendrement », de deuil imaginaire…).
La gestion de la relation parent- enfant pour les mineurs isolés passe par la compréhension de la raison de l’absence des parents, et de la perception de la façon dont le mineur vit cette séparation. 
Il s’agit ensuite de mettre des mots sur cette absence qui est vécue en terme de deuil réel ou imaginaire, d’exil, d’abandon, voire de trahison.  Un mineur isolé chinois lance un procès contre son père qu’il accuse d’abandon dans le Nord; au Conseil général de Seine-Saint-Denis une jeune mineure isolée chinoise vit son « exil » comme un abandon et refuse pendant un temps de parler ou d’écrire à ses parents. 
Le travail de l’éducateur passe alors par un nécessaire rétablissement des liens avec la famille et de l’identité du jeune : 
	
« Pour nous, la sortie de l’errance c’est très modeste. C’est quand un enfant à récupérer son identité, mais pas simplement sur un bout de papier. Quant il a pu rétablir des relations avec son père, sa mère, sa famille, en tout cas, celle qu’il a quittée, qui soient des relations authentiques, au sens où on ne raconte pas n’importe quoi. 
Et lorsque de l’autre côté cette enfant à une place. Qu’il soit présent ou qu’il ne soit pas présent. Mais que son absence, elle est parlée, c’est à dire il a une place. Pour nous c’est ça la sortie de l’errance. A partir de ce moment là, je dirais qu’on est tranquille. Le gamin ou l’adolescent va être confronté à des difficultés de n’importe quel adolescent dans le monde actuel ».

b) La menace qui pèse sur le dispositif d’accueil et la remise en cause des dernières avancées sociales en matière de protection de l’enfance

 La question de l’accueil d’urgence des mineurs isolés, lorsqu’elle sature les dispositifs, dégrade en outre les relations entre les partenaires et l’ASE. Elle accentue aussi les tensions entre l’encadrement et les personnels au sein même du service et entraîne une forte mobilisation des syndicats, qui défendent les personnels et soulignent les difficultés provoquées par ces accueils. 

La question de l’accueil d’urgence des mineurs isolés a donc des conséquences sur l’ensemble des Conseils généraux concernés. Ces conséquences ne se limitent pas à la seule question de la saturation du dispositif d’accueil d’urgence mais posent aussi la question de la forme du travail social et de la remise en cause des avancées sociales, le temps dont disposent les équipes pour la relation avec les familles et les mineurs diminuant. 

En s’abstenant de débloquer les moyens nécessaires au traitement de cette question, l’Etat fait peser sur les dispositifs de l’ASE des Conseils généraux tout le poids des tensions provoquées par ces accueils dans des départements où la charge de travail social qui pèse sur les ASE ne souffre pas de telles tensions internes (l’Ile-de-France, la Seine-Saint-Denis, le Nord Pas de Calais, la Guyane, les Bouches du Rhône).
 C’est donc la capacité d’accueil d’urgence des Conseils généraux les plus concernés par ces accueils qui est menacée, le rôle traditionnel d’accueil d’urgence des mineurs maltraités menaçant de ne pouvoir continuer à être exercé dans des conditions satisfaisantes, faute de disponibilité des foyers et établissements d’urgence. 

§2 : Les limites qualitatives des dispositifs de droit commun et le rétablissement de dispositifs spécialisés

A) Les limites qualitatives des dispositifs de droit commun

1)	La saturation du dispositif empêche un travail qualitatif

Les remarques qui suivent sont valables, selon nous, dans les départements qui accueillent un nombre de mineurs isolés suffisant pour saturer leur dispositif d’accueil d’urgence. 
Un nombre restreint de mineurs isolés dans des dispositifs ayant la capacité de gérer avec une certaine marge de liberté l’arrivée de ces mineurs isolés devrait, avec un peu de coordination et de sensibilisation des différents partenaires, réussir à protéger efficacement ces mineurs isolés. 

Mais dans les Conseils généraux dont les dispositifs sont saturés, cet accueil d’urgence déborde sur les missions traditionnelles de prévention et de travail de restauration du lien familial. Il faut de plus occuper et insérer des mineurs isolés qui ne rentrent pas (ou pas immédiatement dans les dispositifs de scolarisation) et qui souvent ne parlent pas français (il faut alors leur trouver des classes d’alphabétisation ou de français, sinon l’éducateur se « retrouve à devoir occuper un mineur non- francophone » 24 heures sur 24 ou à le laisser désœuvré…). 
L’éducateur ne peut appréhender sans un interprète les problèmes du mineur isolé ni lui expliquer directement les choses, ce qui est propice au développement de malentendus, de malaises et donc de fugues.  En outre les éducateurs n’ont pas été formés aux problématiques de ces mineurs isolés. Les éducateurs sont mal à l’aise quant à leur capacité de protéger des mineurs isolés qui sont pris dans des réseaux (de frêles éducatrices se sont retrouvées face à « de grands costauds à mine patibulaire» demandant si le mineur isolé se trouvait dans le foyer…).  

Il y a un cependant un double discours parmi les équipes et autour des mineurs isolés : à la fois leur accueil est réputé difficile, et l’on ne souhaite pas s’y lancer, à la fois ces mineurs isolés sont apparemment « des mineurs sans problèmes » dont l’accueil change le quotidien des éducateurs habitués à la prise en charge « des jeunes de banlieue ».  A nos yeux ce qui est perçu comme un « double discours » résulte plutôt d’un manque de dissociation entre la perception qu’ont les équipes éducatives du mineur isolé dans la phase d’accueil d’urgence, et celle qu’ils ont de l’accueil de long terme de ce mineur isolé dans le dispositif de protection de l’enfance. Ce double langage peut être analysé ainsi :

a)	soit l’on ne traite pas les problèmes des mineurs isolés mais on les accueille quand même parce que « un peu de reconnaissance et de paix dans un quotidien agité « ça repose », les mineurs isolés ne contestant pas les règles établies et l’ordre du foyer car ils ne connaissent pas ces règles et ne sont pas dans un rapport de lutte avec une institution qu’ils ne comprennent parfois pas tout de suite (après un an, oui, le mineur exprimera ses préférences et contestera les règles comme les autres adolescents, ce qui est signe de bonne intégration). 

Le rapport à la règle sera néanmoins problématique pour des mineurs isolés habitués à l’autonomie, mais c’est peut être le rejet de l’ensemble de règles qui constitue le problème du mineur isolé, et non la contestation d’une règle particulière. D’où la nécessité des accueils de rues pour un public qui n’est pas demandeur d’une prise en charge intégrée tout de suite et qui fugue des foyers après avoir pris une douche, un repas et le walkman du compagnon temporaire de chambrée. 

De « toute façon », lorsque le mineur isolé s’oppose à une règle et qu’il ne peut exprimer verbalement son mécontentement ou sa frustration, il ne lui reste plus que le passage à l’acte, c’est à dire la fugue. Les mineurs isolés seraient donc, dans la phase d’accueil d’urgence extrêmement vulnérables à toute « maltraitance institutionnelle », provoquée par les équipes, par des incompréhensions liées à des différences culturelles ou tout simplement à l’absence de possibilité de communication faute de langue commune. 
Dans certains cas, les mineurs isolés sont perçus comme des mineurs sans problème, (nous avons lu sur Internet des déclarations d’éducateur spécialisé, allant jusqu'à réclamer qu’on arrête de leur envoyer des mineurs isolés, pour leur envoyer des jeunes qui avaient réellement des problèmes, pour que leur « formation initiale servent enfin à quelque chose… »).  On peut gager de la faiblesse de l’engagement dans certains lieux au vu de ces déclarations, avec les conséquences psychologiques que cela entraîne pour les mineurs isolés. Le mineur ne se verra alors ouvrir aucun de ses droits sociaux ou juridiques. 

L’accueil des mineurs isolés oblige les éducateurs à un travail de réflexion sur les manières d’exprimer la souffrance : un jeune qui n’exprime pas ses problèmes par un passage à l’acte et par une violation des règles établies n’est pas forcément perçu comme un « jeune à problèmes » dans le système de référence des éducateurs et il faut adapter le regard de l’institution vers les « maux et la forme d’expression de ces maux» commune ou propre à chaque mineur isolé.

Les éducateurs ayant accompagné psychologiquement et en profondeur des mineurs isolés savent que ces accompagnements sont très loin d’être exempts de problèmes. Ils en sortent généralement « bouleversé humainement » (de par la gestion de la relation avec la mort de la famille ou l’absence de nouvelles, du sentiment d’abandon ou de trahison, des difficultés du travail sur l’exil et des problèmes interculturels sur les normes et les valeurs). 

2)	Les réponses existantes, envisageables ou les pistes de réponse : vers une amélioration de l’accueil des mineurs isolés en France et en Europe

Les acteurs de la protection de l’enfance qui souhaitent protéger les mineurs isolés sont confrontés à différents problèmes :
i.	La longueur des procédures à engager alors que le jeune se rapproche dangereusement de la majorité et du statut peu enviable de « sans papiers ».
ii.	 Les démarches administratives et sociales sont lourdes et prennent du temps et demandent beaucoup de recherches et d’énergie et la mobilisation de réseaux d’acteurs qui ne sont pas familiers aux acteurs de la protection de l’enfance.  Démarches administratives à lancer extrêmement rapidement : il faut trouver un hébergement d’urgence, une structure de scolarisation ou d’alphabétisation pour occuper le mineur, 
iii.	affronter le code civil et la procédure de demande d'asile, les solutions plus que fluctuantes de la jurisprudence et de certains juges… a entraîné un phénomène de spécialisation des éducateurs de circonscription. Nous les désignerons, pour ironiser sur la terminologie en vigueur, comme des « éducateurs sur- spécialisé». 
Interrogés, ces « spécialistes » se disent prêts à s’investir dans des dispositifs spécifiques d’accueil d’urgence spécifiques à l’accueil des mineurs isolés. Il n’y a qu’à parler avec M. BORDIN ou M. NICOLLE pour se rendre compte qu’il y a des « anciens »(au sens noble du terme) éducateurs qui ont réellement « la vocation » et la passion pour s’engager dans l’accueil de ces mineurs isolés. 
Et on ne saurait en effet confier le suivi de ces mineurs à un éducateur qui ne se serait pas spécialisé et qui n’aurait pas une forte motivation pour mener à bout ces démarches et ouvrir l’ensemble de ces droits. Un accompagnement à minima ou mal fait renvoie rapidement dans l’état d’incertitude sociale, juridique et psychologique évoqué plus avant.

En Seine-Saint-Denis, les éducateurs «sur-  spécialistes » de circonscription possèdent chacun une réflexion personnelle souvent riche. Il serait intéressant pour les ASE de répertorier et de capitaliser cette réflexion et ces « bonnes ou mauvaises » pratiques. A l’heure d’aujourd’hui nous n’avons vu aucun ouvrage qui les recense dans une perspective locale, ou même nationale (à l’exception de la déclaration très générale –mais fort utile- de bonne pratique du PESE). 
 
Faute de recueil de ces pratiques et perception, il est difficile de capitaliser, de diffuser et de faire partager ces réflexions, ces adresses utiles et ces modes originaux de travail. La spécialisation des éducateurs se heurte, malgré la communication entre  éducateurs, à la limite de leur connaissance personnelle des différents dispositifs existant. 

L’Observatoire de la protection de l’enfance du Conseil général de Seine-Saint-Denis étudie ces pratiques et commence à les répertorier à des fins de diffusion aux équipes, par le biais d’un guide méthodologique d’accueil des mineurs isolés en Seine-Saint-Denis. Nous avons, lors de notre travail à l’Observatoire, essayé d’intégrer les recommandations de bonnes pratiques et les principes (établis pour être valables dans un cadre institutionnel européen : ils sont donc assez généraux) du PESE dans le guide méthodologique à l’intention des équipes éducatives. 

Nous les avons lues et retranscrites à la lumière du contexte juridique et institutionnel national et local français, en les adaptant à la structure organisationnelle de l’ASE de Seine-Saint-Denis. 

Nous avons tenté de présenter aux équipes des pratiques conformes aux recommandations du PESE. Nous pensons avoir été fidèles en cela aux buts du programme.  
Le PESE vise en effet à l’amélioration du traitement institutionnel ou associatif des mineurs isolés. Cette amélioration passe par la diffusion de ces bonnes pratiques et à la formation des acteurs institutionnels. Nous souhaiterions promouvoir ici la démarche du PESE. Celui- ci présente en effet un programme de deux jours de formation PLURI- DISCIPLINAIRE entre les équipes des services sociaux locaux (ou nationaux) en charge du traitement de la protection des mineurs isolés.

Nous pouvons retenir la nécessité de la mise en place de ce programme de formation au niveau national. Mais on l’a vu, la capacité des partenaires locaux à mettre en place une pensée et une protection spécifique des mineurs isolés est également déterminante. 

 Nous pensons que la sélection des partenaires à une formation locale se doit de retenir un certain nombre des partenaires suivants :
-	Le bureau départemental du SSAE, de la Croix rouge française. 
-	Les autres partenaires d’association offrant une aide aux étrangers localement active (aide juridique, sociale, sanitaire, psychologique, service de traduction, associations « communautaires »)
-	Les représentants des églises sensibilisés à la question,
-	Les représentants d’associations des familles ou de promotion du parrainage
-	Les éducateurs spécialisés des établissements ou les éducateurs « sur-spécialisés » des circonscriptions et une personne chargé du suivi de la question de l’accueil des mineurs isolés à l’ASE.
-	Les représentants de la protection judiciaire de la jeunesse. 
-	les représentants locaux de la brigade des mineurs, les juges des mineurs et tutelle et le parquet des mineurs (on peut y ajouter les représentants de la police de l'air et des frontières), le SEAT. 
-	Un membre de l’OFPRA sensibilisé aux traitements des demandes des mineurs isolés demandeurs d’asile.
-	L’inspection du travail (sensibilisée au travail clandestin des mineurs isolés), un membre du CCEM. 
-	Une personne responsable de la lutte contre la prostitution des mineurs (OCRETH), les associations de soutien aux victimes de la prostitution. 
-	Les représentants de l’éducation nationale, les associations de soutien scolaire, les Jeunesses et Educations Populaires (JEEP), les acteurs locaux de l’insertion, les clubs de football (ou tout ce qui pourra contribuer à l’insertion du mineur isolé). 

Le PESE propose cette formation qui est téléchargeable sur le site Internet du PESE : le savoir d’un consultant gratuit et accessible à tous, comme quoi, grâce aux soutien financier de l’Union Européenne, parfois, le rêve, l’idéal et la réalité peuvent se rejoindre. Il reste cependant à trouver l’animateur et surtout la capacité et la volonté de réunir les différents partenaires...

Nous avons lu que des formations locales avaient été dispensées par le HCR dans le cadre des recommandations du PESE. Le programme de formation du PESE prévoit à la sortie de cette formation des fiches d’évaluation. Nous souhaiterions disposer d’informations sur les conditions dans lesquelles ces formations ont été dispensées, avec qui et connaître les résultats de ces évaluations. Nous pensons également que l’ensemble de ces réflexions et bilan pourrait être accessible sur Internet. 

B) L’accueil de long terme des mineurs isolés, lorsque la phase d’urgence est dépassée, est gérable par des équipes sensibilisées, au sein des dispositifs de droit commun

 	Ces mineurs –lorsque la phase d’accueil d’urgence a été effectuée ! -apportent une diversité de problématiques et une envie d’intégration salutaire dans les foyers. 
Lorsque l’accueil d’urgence de ces mineurs se greffe sur l’accueil des mineurs non-isolés, il provoque parfois jalousie ou racisme des jeunes non-isolés accueillis dans les mêmes structures. 

En effet le temps de l’accueil d’urgence des mineurs isolés ne leur est pas consacré, ce qui détruit les relations entre éducateurs et mineurs non-isolés et empêchent les éducateurs de faire du travail de prévention. 
Il ne faut pas oublier que, en Seine-Saint-Denis, les mineurs isolés arrivant par la police de l'air et des frontières arrivent en général très tard, que les lieux d’accueil d’urgence sont tous débordés. L’éducateur va donc passer l’équivalent d’une journée au téléphone, à chercher un lieu acceptant –sans rien connaître de la situation personnelle du mineur- de mettre un matelas par terre, sans savoir si le mineur trouvera une solution adaptée ensuite ! 
Difficile de ne pas comprendre que l’accueil d’urgence des mineurs isolés ne soit pas vécu comme une corvée par les équipes, avec toutes les conséquences en terme de qualité d’accueil pour le mineur. 
 
La communication entre mineurs isolés et mineur non-isolé n’est, en outre, pas évidente au premier abord (problème de langue et différence de situation). Pour les mineurs isolés l’arrivée dans des foyers où l’atmosphère est parfois saturée de violence est douloureusement vécue, alors qu’ils tentent justement de fuir la violence et qu’ils ont besoin d’un havre de paix et de sécurité pour « poser leur valise » (la « valise une fois posée, les équipes constatent généralement une phase de décompensation.
Un accord se dégage au sein des ASE pour considérer que l’accueil de long terme des mineurs isolés est globalement positif, et que dans un idéal de mixité, pour ne pas stigmatiser ces mineurs et pour les aider à s’intégrer, il est bon de les placer dans les foyers de l’enfance avec les autres  mineurs.

 Cette intégration devient possible lorsque les démarches essentielles ont été lancées (scolarisation ou alphabétisation, début d’apprentissage du français…). Cela n’empêche néanmoins pas de la commencer lors des activités exercées dans un centre d’accueil d’urgence, d’évaluation et d’orientation (cours d’alphabétisation, scolarisation, insertion par le sort dans les clubs locaux…). 
Ces mineurs, par leur volonté d’apprendre et de s’intégrer, leur différence, peuvent –si les équipes soutiennent et accompagnent la cohabitation des différents publics- apporter aux autres mineurs des foyers ou établissement une réflexion intéressante sur l’altérité et l’insertion.
Il faut alors que cet accueil soit accompagné et que les équipes aient la possibilité de travailler avec des associations « communautaires », une association de soutien psychologique interculturelle (ou non selon les besoins du mineur), une association d’aide aux étrangers pour le travail sur le titre de séjour et que les équipes aient été préparées et formées à l’exercice de ce soutien nouveau (sous peine de voir apparaître des problèmes tel qu’ un sentiment de dévalorisation des professionnels et de  leurs compétences traditionnelles). 
Section 2 : 	Les Conseils généraux intègrent difficilement ce  public dans leur dispositif 

§1 : Les réticences sont politiques et financières et résident également dans les caractéristiques du public accueilli 

Nous formulons ici l’hypothèse que les mineurs isolés sont particulièrement exposés dans le contexte de la décentralisation de la protection de l’enfance. Nous allons voir en effet que le public étranger en situation irrégulière est plus difficilement pris en compte par les Conseils généraux que la population résidant traditionnellement dans les départements. 
Les résistances des équipes éducatives ou de l’encadrement, voire des juges ou des élus locaux, peuvent provenir aussi de la précarité du statut du jeune accompagné, mais aussi de réticences financières. 

A) Les difficultés techniques et politiques et la vulnérabilité des mineurs isolés

1)	Les difficultés liées aux caractéristiques du public et la nécessité d’une réflexion spécifique

Nous avons vu que l’accueil des mineurs isolés nécessitait la mise en place par l’ensemble des acteurs départementaux d’une réflexion spécifique propre à l’accueil et la prise en charge des mineurs isolés. 

L’abstention, la coordination ou le manque de coordinations, voir l’opposition des juges, procureurs ou Conseils généraux sur le territoire national aboutissent donc à des politiques locales de protection des mineurs isolés extrêmement variées, ce qui peut paraître choquant dans le domaine de la protection de l’enfance où l’on pourrait- au vu de la gravité des questions en jeu- attendre une certaine unité et égalité de tous dans l’accès au service public, même départemental.  

En outre, dans le champ  de la protection des mineurs isolés, la confrontation des logiques migratoires et institutionnelles (qu’elles soient formulées explicitement ou reprises implicitement par des acteurs qui à priori devraient agir en fonction d’une logique de protection et qui privilégient la logique migratoire ou financière), réduit fortement l’étendue de la protection légale qui est en théorie complète. 

2)	Les mineurs isolés dans les limbes de la protection de l’enfance 

Le problème de l’accès des  mineurs isolés à un statut et à l’ensemble de leurs droits se pose aussi  au Canada et aux Etats-Unis : 

« Pour ce que l’on en sait, les mineurs isolés demandeurs d'asile ont un taux plus bas de reconnaissance du statut de réfugié que les mineurs accompagnés par des adultes. Mais ils ont aussi un taux d’expulsion plus faible que les autres adultes et enfants accompagnés. En d’autres termes, ils ont tendance à rester dans les pays d’accueil, mais dans une situation précaire, sans avoir accès à l’ensemble des prestations sociales ou à une protection adéquate. 
Dans beaucoup d’Etats européens les mineurs isolés reçoivent un genre de statut humanitaire, aux Etats Unis d’Amérique et au Canada, beaucoup de mineurs isolés restent sans titre de séjour régulier.
Mme Babha exprime son inquiétude quant à la manière dont la tension entre les impératifs de mise en œuvre de la politique d’immigration et ceux de la protection de l’enfance affectent les mineurs isolés demandeur d'asile. Les conclusions finales de sa recherche sont que ces tensions entre les 2 logiques produisent un état de limbes dans lequel les enfants sont marginalisés et doivent se battre pour accéder à des certitudes, pour des plans sur le long terme, et même pour des droits.
 Elle conclue son exposé introductif  par un appel à  accorder en urgence une attention méthodique aux incohérences de cette politique publique qui provoquent cet état de fait » .

Nous donnons ici la définition des limbes, qui est, dans le contexte des mineurs isolés, extrêmement riche de sens : 

Limbo : 	1) An abode (a temporary stay) of souls that are according to Catholic theology barred from heaven because of not having received baptism : 
Un séjour provisoire des âmes qui, selon la théologie  catholique ne sauraient rentrer au paradis du fait qu’elles n’ont pas reçu le baptême chrétien. 
2) A place or state of restraint or confinement :
Un lieu ou un état de contrainte des mouvements, des émotions et de la pensée d’une personne, et de confinement ou de prison (archaïque). 
3) A state of neglect or oblivion (a proposal is kept in a state of limbo):
Un état d’oubli ou de négligence, de méconnaissance délibérée. 
4) An intermediate or transitional place or state :
Un endroit ou un état intermédiaire, entre les extrêmes ou transitoire.
5)	A state of uncertainty :
Un état d’incertitude qui peut s’étendre d’un léger doute (en l’absence de certitude) jusqu’à un manque total de connaissance ou de conviction quant aux résultats d’une procédure. L’incertitude se caractérise par le doute, le manque de confiance, la suspicion voir la méfiance chronique dans les personnes.

Les limbes sont le séjour où les justes de l’Ancien Testament attendaient la venue rédemptrice du Christ, mais aussi le séjour sans félicité des enfants morts sans baptêmes.
 Le parcours de certains mineurs isolés relèvent bien parfois des deux définitions : l’attente rédemptrice de l’entrée dans le dispositif salvateur de protection de l’enfance et l’impossibilité d’atteindre la félicité, faute de se voir accorder le baptême des droits sociaux et juridiques par le nouveau garant de l’ordre temporel, la naturalisation constituant l’équivalent moderne du baptême chrétien.

 	La communauté nationale a, dans les Etats européens ou occidentaux, remplacé la communauté humaine chrétienne des fidèles en tant que prestataire de la sécurité morale et à la paix de l’esprit. L’accès aux biens terrestres et aux territoires ne s’accompagne de la paix de l’esprit qu’avec la bénédiction étatique. L’accès au calme et à la sérénité passe désormais pour une grande partie de la population mondiale par la lutte pour l’accès des exclus au territoire et par la reconnaissance de cette présence par les autorités. 

1)	La vulnérabilité des mineurs isolés face à une action sociale territorialisée dans les faits : 

« Le paradoxe institutionnel réside dans la confrontation entre une internationalisation de la vie sociale, la revendication du droit d’aller et venir comme droit fondamental de l’homme et la notion de territorialisation de l’action sociale. Ainsi les migrants, qui par leur exil redéfinissent la notion de territoire sont fréquemment exclus des bénéfices de l’action sociale territorialisée. Ils ne sont pas d’ici et dès lors que leur droit au séjour est imprécis ou fluctuant, leur rattachement au territoire visé par l’action sociale est remis en cause. 

Cette logique va s’illustrer dans la protection de l’enfance qui pourtant échappe juridiquement à la logique de définition territoriale des bénéficiaires. Les départements vont être très réticents à mettre en œuvre la protection administrative de l’ASE pour les étrangers dont l’irrégularité de leur séjour signe la non-appartenance au territoire. Et cela bien que le CFAS ne précise aucune condition de nationalité, de régularité de séjour, de durée de résidence des bénéficiaires des prestations de l’ASE. 
Ceci signifie qu’une partie du dispositif de protection de l’enfance qui peut intervenir pour régler des situations familiales difficiles sur le plan financier, social et éducatif n’est pas mise en œuvre. De fait, les familles et les jeunes majeurs en situation irrégulière ne bénéficient pas des actions de prévention des dysfonctionnements familiaux et de la marginalisation sociale.

Il en va de même pour l’admission des mineurs isolés à l’ASE. Certains Conseils généraux refusent en toute illégalité d’accueillir ces mineurs. Les motifs invoqués sont la charge financière de ces accueils qui selon les Conseils généraux devrait peser sur l’Etat et la nécessaire spécificité de l’accueil de ces mineurs isolés. Ils ne peuvent pas (bien évidemment !) s’adapter dans nos structures éducatives. » 

L’absence de reconnaissance par les autorités de cette présence et la non- ouverture des droits empêche le mineur d’atteindre  »l’état de félicité » (du fait des contrôles d’identité, de l’exploitation par le travail clandestin, de la dépendance de réseaux de types criminels…) et le renvoie à l’incertitude caractéristique de l’état de limbes.  

On retrouve souvent l’état d’oubli ou de négligence volontaire et l’incertitude dans leur condition. Ils sont en effet dans un statut intermédiaire de non-droit. Ils se trouvent en outre entre deux lieux, dans un état transitoire, ne pouvant se déployer et se développer dans aucun lieu.  Leur esprit vagabonde entre ces lieux, la barrière de l’absence de reconnaissance des droits les empêchant d’entrer dans l’espace citoyen et de fixer sereinement leur esprit. 

 	Ils se trouvent entre deux référentiels extrêmes (celui de la politique des étrangers et celui de la protection de l’enfance qui sont à priori sans concessions) et entre deux cultures. Ils vont devoir apprendre « la culture de l’entre deux ». 
Ils n’ont pas confiance dans le résultat des procédures administratives et soupçonnent parfois les équipes éducatives, qui les soupçonnent aussi par ailleurs. 
Ils se retrouvent parfois en prison. 
 L’errance, l’enfance, le danger, le doute, l’absence de certitudes et l’attente de la protection rédemptrice caractérisent donc bien les limbes des mineurs isolés. 

Pour caractériser l’état d’incertitude administratif et psychologique dans lequel un certain nombre de mineurs isolés se trouvent nous citerons utilement cet entretien avec le Dr VELUT, qui donne des consultations de psychiatries interculturelles à des mineurs isolés demandeur d'asile : 

« Même s’il est difficile de généraliser, on peut toutefois identifier trois grandes sources de troubles : les difficultés auxquelles ils ont été confrontés dans leur pays d’origine, la rupture que constitue l’exil et enfin la précarité de leur situation en France. 
Ces enfants vivent souvent comme étrangers à eux-mêmes. C’est à dire étrangers à leur pays d’origine qu’ils ont du fuir et étranger dans le pays d’accueil qui, en raison des difficultés administratives dans leur prise en charge les cantonnent dans une situation de rejet.
 Ces conflits psychologiques débouchent, avec des variantes, sur des tableaux psychologiques caractérisés par de l’anxiété massive, de l’irritabilité, un refus des rapports sociaux, des troubles du sommeil avec des scènes de reviviscence ».

•	Face aux difficultés qu’ils rencontrent en France, peut-on parler d’une forme de violence institutionnelle ? 

« Mais tout à fait ! Et cette violence institutionnelle est d’autant plus dramatique qu’elle vient comme en miroir à la violence institutionnelle qui les a rejetés de leur propre pays et plus encore de leur propre famille, dont ils n’ont parfois plus aucune nouvelle.
 Ainsi à la ségrégation et à la  violence vécues là-bas répond ici une ségrégation administrative qui aggrave le sentiment d’exclusion et de déracinement [l’obligation scolaire finissant à 16 ans un grand nombre de ces mineurs isolés n’ont pas accès à l’école qui est avec la famille le cadre de rétablissement de toute construction ou de normalisation de la vie quotidienne et l’on connaît les effets de la déscolarisation en terme de délinquance juvénile].  
A chaque instant ils sont confrontés à une menace d’exclusion, à la fois sur le plan imaginaire mais aussi de manière bien réelle. On ne peut donc même pas travailler à partir d’un présent qui pourrait faire repère pour eux ». 

Nous allons maintenant étudier les différentes causes à l’origine de cet état de limbes. 

B) Les réticences des Conseils généraux à prendre en charge ce public

1)	La difficile conciliation des référentiels migratoires avec ceux de l’intégration

Les logiques étatiques présentes dans le champ des politiques migratoires entrent parfois en contradiction avec les logiques de la protection de l’enfance. Les mineurs étrangers isolés relèvent en effet à la fois d’un traitement par les acteurs responsables de la gestion des migrations du fait de leur statut d’étranger en situation irrégulière, mais aussi d’un traitement par les acteurs de la protection de l’enfance du fait de leur minorité.

L’immixtion des politiques migratoires et leur prégnance par rapport aux logiques de la protection de l’enfance et de l’insertion des jeunes majeurs ont pu provoquer des réticences des services de l’ASE à accueillir ces mineurs .On a vu précédemment que les mineurs isolés étaient des mineurs en situation irrégulière et que leur situation devenait particulièrement fragile à leur majorité. 

 Les services de l’ASE prennent donc en charge des mineurs qui se retrouveront bien souvent en situation irrégulière à leur majorité, et sans pouvoir s’inscrire dans les titres de séjour prévus qui ne sont pas adaptés à la situation de ces mineurs.

La coordination réfugiés évoquait déjà ce problème en 1997 et vantait la mise en place à l’étranger de dispositifs spécifiques d’accueil d’urgence, d’évaluation et d’orientation des mineurs isolés, ces dispositifs travaillant plus rapidement que les dispositifs de droit commun et « réglaient » la situation du mineur isolé en lui évitant –lorsque cela n’est pas jugé « nécessaire » - de longue période d’acculturation dans les dispositifs de droit commun.

Aussi, au vu des antagonismes apparemment insurmontables entre les logiques des acteurs en présence, nous proposons de chercher une « traduction » qui permettent la conciliation des différentes logiques en présence et l’émergence d’un nouveau référentiel de pensée acceptable par tous. 

Les référentiels qui prévalent dans le domaine du contrôle des flux migratoires (  qui sont celles des fonctionnaires des préfectures,  dans une logique de restriction de ces flux) et ceux qui prévalent pour les acteurs de la protection de l’enfance et de l’insertion sociale sont fortement antagonistes. Il est intéressant de lire la façon dont des éducateurs perçoivent les logiques des politiques migratoires, le texte suivant révélant ces contradictions :

« Il est indispensable de réfléchir à l’historicité des processus migratoires et de la replacer dans la géodynamique des migrations. Si ces mineurs constituent juridiquement une « catégorie » particulière, ils sont souvent le simple révélateur de l’accueil et de la situation des populations migrantes sur notre territoire. Nous ne rentrerons pas dans l’imagerie et la  dichotomie si apaisante pour chacun, entre les « bons » réfugiés politiques et les « mauvais » immigrés miséreux ». 

« Le délit d’immigration » décrit par Bourdieu est au cœur des réflexions sur l’immigration. L’arrêt théorique de l’immigration depuis 1974 n’a fait qu’accentuer la méfiance et le rejet de l’autre. 

En France, le gouvernement encourage depuis 1976 le retour au pays, et les projets de loi prévoyant des retours forcés, s’ils n’ont jamais pu aboutir, témoignent du rejet des immigrés. De plus, la vision du passage d’une migration temporaire et de travail à celui d’une population de peuplement n’a jamais été acceptée par une partie de la population française. 

La vision de l’immigré se criminalise, les lois deviennent de plus en plus radicales et sévères et le mythe des frontières fermées, closes, est partagé par l’ensemble de la classe politique française, alors même que ces lois sont en fait totalement contre-productives. La rigidité du carcan juridique entraîne la sédentarisation des populations migrantes et les infractions aux lois. 

Au regard des statistiques, n’oublions pas qu’une partie de l’augmentation de la délinquance est due aux « infractions sur les étrangers », sans danger pour l’intégrité physique et morale des personnes. L’immigration n’est plus vécue que sous le mode problématique et l’injonction d’intégration est permanente.  Les expulsions massives et la politisation croissante des réformes des ordonnances de 1945 sur le séjour et l’expulsion, participent de cette construction de l’étranger dangereux.  

Ainsi cette arrivée massive de jeunes adolescents n’échappe pas à la dénonciation de l’immigration et à cet espoir partagé par beaucoup de l’immigration zéro. La méfiance envers ces jeunes se manifeste aussi par l’incrédulité ou le mépris affiché à l’énoncé de leur récit, de leur parcours quasi initiatique pour parvenir sur notre territoire ».

 Les acteurs de la protection de l’enfance et les travailleurs sociaux s’inscrivent fondamentalement (et « viscéralement », sans quoi leur profession perd tout son sens) dans une logique de présence sur le territoire et d’insertion de ces mineurs et jeunes majeurs ou dans une logique de retour en famille. 

Les mineurs isolés découragent profondément les équipes qui ont pris l’habitude depuis 20 ans bientôt (nous poserons le rapport Bianco- Lamy comme moment crucial du changement), de travailler en préparant sur le long terme l’entrée et la sortie des mineurs et leur insertion, et leur retour en famille, devenue selon Mme Créoff, le « mythe du travailleur social en matière de protection de l’enfance ».  
Or il ne semble parfois possible que de lancer  un « accompagnement à minima pour les mineurs isolés »    ce qui est profondément démotivant pour les équipes et va à l’encontre de leur culture et de leur éthique professionnelle. 

« Au-delà de l’application de la loi reste le paradoxe d’accueillir et d’accompagner des mineurs pour les renvoyer à la clandestinité lors de leur majorité. C’est pourquoi il est absolument nécessaire que les organismes d’accueil et les services de l’ASE mettent tout en œuvre pour utiliser toutes les ressources de la législation et des demandes à titre humanitaire, pour obtenir la nationalité française, le statut de réfugié politique, le titre de séjour adéquat au projet de vie du jeune. La difficulté de cette tâche ne doit pas induire une restriction de l’accueil des mineurs isolés. 

Dans le champ de la protection des mineurs étrangers, la confrontation des logiques institutionnelles réduit fortement l’étendue de cette protection
La conciliation entre la protection de l’enfance et le contrôle des flux migratoires semble impossible, car ceci induirait une protection de l’enfance à deux vitesses, basée sur la discrimination

Une des logiques institutionnelles, la protection de l’enfance, est basée sur l’intérêt supérieur de l’enfant et sa nécessaire protection au nom de sa vulnérabilité singulière née de sa minorité. L’autre logique est circonstancielle, liée au concept de fermeture des frontières, dans un contexte de crise économique, opposé au droit universel d’aller et venir. Elle ne saurait donc servir de référence ni de limite au travail social et éducatif dans sa mission d’accueil et de protection des mineurs en danger ». 

L’étude du vocabulaire employé par les équipes est, à ce titre, révélatrice : l’éducateur travaille à « la construction d’un projet individualisé »    avec le jeune, et l’éducateur n’étudie pas le dossier et les problèmes d’un mineur mais « une situation ». 
 
Pour les équipes socio-éducatives de l’ASE, ce qui doit primer, c’est, soit le retour en famille –dans des conditions sécurisées et avec un suivi du mineur- soit l’accès aux  droits sociaux, au travail et à la formation, dans une démarche de long terme et d’intégration construite de manière progressive et donc stable.
 
Les éducateurs et les équipes sont prêts à accompagner le retour du mineur en famille, mais pas à assumer une « prise en charge à minima ». Ils refusent de cautionner cet état d’incertitude qui caractérise la vie du mineur isolé (une inspectrice de l’ASE nous a évoqué l’Italie, où « là au moins, on choisit clairement de le faire rester ou non, on ne le laisse pas mariner des mois »).

Aussi, au vu des antagonismes apparemment insurmontables entre les logiques des acteurs en présence, nous proposons de chercher une « traduction » qui permettent la conciliation des différentes logiques en présence et l’émergence d’un nouveau référentiel de pensée acceptable par tous. 

C’est également un cadre de discussion et un dispositif permanent figeant le compromis né de ces discussions qu’il faut trouver pour stabiliser les relations entre ces acteurs et permettre de dégager à terme une solution constructive sur cette question, dans le cadre de la définition d’une véritable politique publique d’accueil, d’évaluation et d’orientation des mineurs isolés.

 Nous utiliserons le cadre de pensée fourni  par les analystes de la gouvernance et des réseaux de politiques publiques pour formuler certaines propositions ou analyser le domaine de l’accueil des mineurs isolés, tout au long de notre mémoire. 
Cela nous semble particulièrement pertinent dans la mesure où la politique publique qui se développe autour des mineurs isolés mobilise tant les collectivités locales, des associations, le gouvernement français mais aussi étrangers, la Commission et l’Union Européenne et que l’ensemble de ces acteurs recherchent leur position respective dans la définition de cette politique publique d’un type particulier. 

« Sous l’influence des lois de décentralisation, de l’intégration européenne, de l’importance pris par les agents économiques, du renouvellement des élites locales (etc.…) les politiques publiques sont actuellement produites au sein de réseaux thématiques spécifiques à chaque type de politique publique. 

Si l’analyse des réseaux d’action publique est devenue si répandue c’est peut-être parce que l’Etat est devenu « plus modeste », plus fragmentée, que la société est devenue plus compliquée et que des changements externes comme la crise économique, la transnationalisation des politiques publiques et la globalisation sont venus perturber profondément le fonctionnement de l’Etat et ses relations avec les autres organisations. 
La notion de réseau d’action publique se développe dans le cadre d’une redéfinition des modes d’action  de l’Etat providence. Les réseaux d’action publique peuvent être définis de la façon suivante : dans un environnement complexe [et on l’a vu, celui de l’accueil des mineurs isolés n’est pas simple], les réseaux sont le résultat de la coopération plus ou moins stable, non-hiérarchique, entre des organisations qui se connaissent et se reconnaissent, négocient, échangent des ressources et peuvent partager des normes et des intérêts ».  

La politique publique qui se construit pour la prise en charge des mineurs isolés, se situe, comme nous le constatons depuis le début de ce mémoire, au point de rencontre des logiques migratoires et des logiques de la protection de l’enfance, dans un cadre polycentrique. 

La problématique de la gouvernance renvoie aux interactions entre l’Etat et la société (ici les ASE) et aux modes de coordination pour rendre possible l’action publique. La problématique de la gouvernance met l’accent sur les conditions rendant possible une action publique efficace et qui minimise les effets pervers, les conflits non-prévus ou les impuissances réelles.

La gouvernance comme un processus de coordination d’acteurs et d’institutions, pour atteindre des buts propres, discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés et incertains. 
La gouvernance est un mode de gouvernement dans lequel la mise en cohérence de l’action publique (construction des problèmes publics, des solutions envisageables et des formes de mise en œuvre) ne passe plus par l’action d’une élite politico- administrative relativement homogène et centralisée, mais par la mise en place de coopération multi- niveau et multi-     acteurs.
Le résultat de cette coopération est toujours incertain et dépend de la capacité des acteurs publics et privés à définir un espace de sens commun et à mobiliser des expertises d’origines diverses.

L’enjeu de la négociation entre les différentes communautés de politiques publiques est la réalisation d’un compromis. Dans ce cadre l’importance des procédures de contractualisation par le biais desquelles de plus en plus de politiques publiques sont produites et mises en œuvre apparaît particulièrement prégnante. 
L’objectif de ces procédures n’est pas de déterminer le meilleur choix possible, mais bien davantage de permettre, chemin faisant, l’identification de choix sur lesquels l’ensemble des parties prenantes d’une action publique s’accorde. Elles fournissent ainsi l’occasion aux communautés politiques de s’exprimer.  

Il semble pertinent de questionner, pour chaque politique publique, l’articulation entre les différentes communautés de  politiques publiques dans la mesure où, c’est à travers cette articulation que sont produits les référentiels d’action dominants. 
Cette articulation, qui constitue le point fondamental de l’analyse, s’exprime en termes transactionnels car chaque communauté de politique publique produit une partie du référentiel pour un type de politique publique donnée. 
La confrontation des logiques d’action ne donne pas uniquement lieu à une simple juxtaposition de ces logiques d’actions différentes, mais bien à un travail d’altération progressive de leur sens respectif (cela renvoie à la notion de « traduction » développée par CALLON) . 

En comparant les pratiques de la Préfecture de la Seine-Saint-Denis et de celle du Nord, nous pouvons peut être identifier les sources de blocages entre les services sociaux de l’ASE et ceux de la Préfecture et tenter de dégager une position qui serait, selon nous, idéale : 

•	La Préfecture, dans le Nord, ne délivre quasiment aucun titre de séjour à un jeune majeur, ancien mineur isolé accompagné par l’ASE (un titre pour 77 jeunes majeurs), lorsque celui- ci ne rentre pas dans la procédure de demande d'asile, au prétexte « qu’accorder des titres de séjour ce serait créer un « appel d’air » et inciter le renforcement de l’immigration. 
 
•	Le précédent Préfet de Seine-Saint-Denis s’était engagé quant à lui à examiner avec bienveillance les demandes individuelles exceptionnelles soutenues par un élu local d’anciens mineurs isolés accueillis par l’ASE et qui seraient dans un véritable projet d’insertion. 

Cette position de principe a été traduite concrètement sur le terrain par les équipes. Les éducateurs sont parfois dans une démarche ultra-protectrice et souhaiteraient accompagner de nombreux jeunes-majeurs et soumettre leur dossier à l’élu pour que, de par son poids politique, il influe auprès de la Préfecture.

 Les éducateurs, conformément « à la nature profonde « du travailleur social, souhaitent accompagner techniquement (et donc financièrement) le plus profondément possible les jeunes majeurs, même ceux en situation irrégulière. L’encadrement ne voit pas la chose du même œil, son œil gauche visant certes également la protection du jeune majeur mais le droit, les conséquences financières : à quoi sert-il d’accompagner durablement un jeune en situation irrégulière s’il n’y a pas de possibilité de construire un projet d’insertion ? 

En Seine-Saint-Denis, un inspecteur de l’ASE (qui est entre l’encadrement et les éducateurs) nous a donné sa position personnelle : c’est lui qui effectue  une sélection entre les nombreux dossiers de jeunes majeurs en situation irrégulière présentés par les éducateurs. Cet inspecteur de l’ASE vérifie, avant de transmettre un dossier à l’élu local, que l’ensemble des démarches qui pouvaient (et devaient) avoir été effectuées par les éducateurs de l’ASE avaient échoué (refus de la tutelle ou de la demande de nationalité par un juge, échec ou impossibilité de s’inscrire dans la demande d'asile…). 

Le dossier du jeune majeur se doit donc « d’être complet dans l’échec juridique » et la situation personnelle du mineur doit justifier ce « recours gracieux au politique ». Le dossier ainsi retenu sera présenté à la Préfecture qui s’était engagé à titre gracieux à analyser des situations exceptionnelles. L’inspecteur accepte de soutenir les jeunes majeurs dont les dossiers ne seront pas transmis à l’élu pendant deux mois après l’entrée dans l’illégalité, tout en donnant les adresses permettant au jeune de trouver un hébergement ou de l’aide si celui reste en France, et des contacts pour rentrer dans son pays si celui-ci le souhaite (OMI et projet d’aide au retour et à l’insertion…). 

Cette procédure permet le dégagement d’une voie médiane entre les logiques qui priment dans le traitement des politiques migratoires et celles en vigueur dans le monde de la protection de l’enfance (qui s’étend jusqu’à 21 ans lors de la protection des jeunes majeurs) et de l’insertion professionnelle (la Direction Départementale du Travail, de l’Emploi et de la Formation professionnelle, ainsi que les directeurs des lycées –techniques généralement- seraient associés à ces protocoles

Nous pensons que cette solution est bonne : elle oblige les équipes à faire leur travail juridique et social et oblige le jeune à justifier d’une volonté minimum d’insertion. Elle force les équipes à motiver fortement leur demande et à construire un véritable projet avec le jeune majeur. Le rôle de « filtre » joué par l’inspecteur de l’ASE, permet réellement de limiter le nombre de demande des équipes qui arriveront à l’élu local (qui doit être un élu sensible à cette question et qui doit être écouté par la préfecture) puis à la Préfecture.  

Nous pensons que cette solution, alliée à l’invocation régulière de l’arrêt précité du Conseil d'Etat, devrait permettre de trouver des solutions alternatives à la nationalité pour une grande partie des jeunes majeurs isolés qui sont fragiles mais se trouvent dans une logique d’insertion et ne souhaitent ou n’ont pu demander la nationalité française sur la base de l’article 21-12. 

La constitution d’un titre de séjour provisoire pour les mineurs isolés arrivés à l’approche de leur majorité et dont il reste nécessaire d’examiner la situation pourrait peut être également faciliter le travail des ASE. La question de la création d’un statut particulier pour ce public a en tout cas été posée par les ASE lors de la conférence région d’Ile-de-France de 2003. 

La position actuelle des préfectures (plutôt rigide) explique le recours à l’article 21-12 du code civil et l’acquisition de la nationalité française par de nombreux mineurs étrangers isolés ainsi que la popularité de cet article auprès de certains éducateurs. 

Ceux- ci voient en effet, faute d’autre alternative, s’effondrer 6 mois à un  an de travail éducatif d’insertion à l’approche de la majorité d’un mineur isolé arrivé à 17 ans, 17 ans et ½. Cet article est donc utilisé pour des mineurs dont le seul désir est de se construire professionnellement ou humainement et qui, pour cela, doivent rester sur le territoire français. 

c) Vers la création d’un référentiel partagé ? 

C’est également un cadre de discussion et un dispositif permanent figeant le compromis né de ces discussions qu’il faut trouver pour stabiliser les relations entre ces acteurs et permettre de dégager à terme une solution constructive sur cette question, dans le cadre de la définition d’une véritable politique publique d’accueil, d’évaluation et d’orientation des mineurs isolés.

Nous préconisons donc l’adoption de cette position dans des protocoles départementaux sur les mineurs isolés dans l’ensemble des Préfectures, les partenaires à ce protocole pouvant s’y référer en cas de violation des termes du protocole, et en dernier recours, saisir le correspondant territorial du Défenseur des enfants. Ce correspondant pourrait instaurer une médiation sur le dossier ou s’assurer du respect du protocole par les différents acteurs.  

Certains juges de la protection de l’enfance, des personnels des services techniques de l’aide sociale à l’enfance ou  des conseillers généraux peuvent également craindre une »invasion » qui résulterait d’une politique d’ouverture du dispositif de la protection de l’enfance à ces mineurs étrangers isolés. C’est l’idée qu’ouvrir les dispositifs de protection provoquerait « un appel d’air ». 

2)	Les  réticences financières

Outre la difficulté d’inscrire le jeune à sa majorité dans un projet de régularisation, les Conseils généraux expriment souvent des réticences financières à accueillir ces mineurs isolés. 
L’étude rapide des coûts entraînés par la prise en charge d’un mineur isolé explique en effet ces réticences : 

•	Les mineurs isolés sont placés toute l’année, les possibilités de les confier à des proches pendant les week-end ou les vacances sont limités. Ces mineurs s’inscrivent alors durablement dans une prise en charge intégrale par l’ASE.
•	Les Conseils généraux n’ont la plupart du temps aucun moyen pour demander à la famille de contribuer aux frais d’accueil de l’enfant, comme c’est traditionnellement le cas pour les mineurs non-isolés. La charge de l’accueil repose donc entièrement sur les Conseils généraux. 
•	Si le mineur isolé est pris en charge, il reste fragile à sa majorité et s’inscrira dans un contrat jeune majeur jusqu’à ses 21 ans, au frais du Conseil général. 

L’engagement financier de l’Etat lors de la gestion des crises indochinoises et yougoslaves n’a pas incité les Conseils généraux à accepter que l’intégralité des charges liées à l’accueil des mineurs isolés sur le territoire national repose uniquement sur leur fiscalité locale. 

3)	Les réticences liées à la compétence de l’Etat en matière d’accueil des étrangers, des demandeurs d'asile et de la sécurité

Les acteurs de la protection de l’enfance sont aussi parfois confrontés aux logiques sécuritaires qu’ils estiment, sans doute avec raison, n’être pas à même de traiter (nous verrons qu’avec la « coproduction de la sécurité » dans les contrats locaux de sécurité les élus locaux jouent cependant un rôle de protection). 
En outre les Conseils généraux estimaient que les mineurs isolés étrangers relevaient de la compétence de l’Etat qui accueille depuis les années 1970 les demandeurs d'asile et depuis 1999 l’accueil des primo- arrivants (dans le cadre des Plans d’accueil : les PDU). 
L’analyse des réticences du Conseil général du Val de Marne reflète ces différentes tensions qui tendent à exclure les mineurs isolés de toute prise en charge par les Conseils généraux. 

§ 2 : L’accueil d’urgence des mineurs isolés au CADA de Créteil : un compromis instable

Un certain nombre des mineurs isolés arrivant en Ile-de-France arrivaient sans titre de séjour par l’aéroport de Roissy, qui dépend de la compétence juridictionnelle du tribunal de grande instance de Bobigny, en Seine-Saint-Denis. La police de l'air et des frontières conduisait néanmoins les mineurs isolés au CADA de Créteil (Val de Marne), géré par l’association France Terre d'Asile au vu de l’expérience –depuis 20 ans- de cette association dans l’accompagnement des demandeurs d'asile. L’association France Terre d'Asile a donc été amenée à jouer un rôle important dans l’émergence et la définition de la politique publique en faveur des mineurs isolés. 

A) Le travail de problématisation effectué par les associations autour de la demande d'asile 

1)	La définition des termes du débat

Selon les responsables de l’association France Terre d'Asile ces mineurs isolés demandeurs d'asile doivent en effet bénéficier d’un accompagnement spécifique, les dispositifs de droit commun de l’ASE ignorant leurs problématiques. Le travail des services de l’ASE est en effet centré, depuis une vingtaine d’année et suite au rapport Bianco- Lamy, autour du maintien des liens familiaux et du travail de leur restauration.
. 
Les acteurs des associations (la Croix rouge française, France Terre d'Asile, le SSAE, Jean COXTET) qui participent ou ont participé à l’accueil des mineurs isolés indochinois constituent -dans les années 1990- le pôle d’acteur qui a fortement contribué à la définition des termes du débat, à sa problématisation  et à sa politisation. Faibles ou puissants, peu structurés ou fortement institutionnalisés, les groupes d’intérêts sont des catalyseurs d’action collective puisqu’ils explicitent des attentes sociales et interviennent activement pour assurer leur prise en charge par les pouvoirs publics. Les groupes d’intérêts, lorsqu’ils n’agissent pas comme des groupes de veto, cherchent à provoquer des réformes, voir à initier une politique publique globale ou sectorielle. 

La Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés ratifiée par la France le 14 octobre 1954 ne donne pas de limite d’âge minimal pour la reconnaissance du statut de réfugié et « recommande aux gouvernements de prendre les mesures nécessaires  pour la protection des réfugiés mineurs, et  en particulier les mineurs non-accompagnés, et les filles, en se concentrant sur la tutelle et l’adoption »  (notamment son contrôle). La Convention Internationale des Droits de l’Enfant (la CIDE) prévoit quant à elle une disposition particulière pour les enfants réfugiés :

« Les Etats parties prennent les mesures appropriées pour qu’un enfant qui cherche à obtenir le statut de réfugié ou qui est considéré comme réfugié, en vertu des règles et procédures du droit international ou national applicable, qu’il soit seul ou accompagné […] bénéficie de la protection et de l’assistance humanitaire voulues pour lui permettre de jouir des droits que lui reconnaissent la présente convention [dont l’intérêt supérieur de l’enfant contenu à l’article 3 de la CIDE, article d’ invocabilité directe selon le Conseil d'Etat] et les autres instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme ou de caractère humanitaire auxquels lesdits Etats sont parties ». 

 Pour ces associations il fallait donc se concentrer sur l’intérêt supérieur de l’enfant, et donc prioritairement sur la prise en compte du caractère de demandeur d'asile de ces mineurs isolés, qui devaient alors bénéficier d’une prise en charge adaptée à leur situation de réfugié (et le besoin de protection d’un réfugié s’étend en effet au-delà de la majorité du jeune et ouvre un ensemble de droits sociaux très larges). Il est en outre démontré que les taux de reconnaissance du statut de réfugié sont plus élevés lorsque la personne est accompagnée en CADA. 

 Les associations estimaient posséder un savoir-faire unique en matière d’accueil des demandeurs d'asile : Il n’est donc pas surprenant que ces associations aient abordé prioritairement le problème sous l’angle de la demande d'asile et non uniquement sous l’angle de la protection de l’enfance. 
Ces associations (relayés par les Conseils généraux concernés -qui ont repris les travaux et les vues de ces associations) ont donc « étiqueté » le public et le problème de telle façon qu’il puisse s’insérer dans une prise en charge par ces associations, en prolongement de l’action étatique : 

« Il nous semble que déjà, dans la façon de désigner ces jeunes, un choix inconscient est fait- nous avons l’habitude de parler de mineurs isolés demandeur d'asile. Nous préférerions parler de demandeurs d'asile mineurs isolés, ce qui affirme une première spécificité liée à la problématique du demandeur d'asile (traumatisme, persécution, rupture, fuite, exil, statut et constitution d’un dossier de demande d'asile…) à laquelle s’ajoute l’état de mineur isolé (abandon, solitude, absence de nouvelle des parents).
 Il y a une problématique spécifique à l’accueil des réfugiés qui implique spécialisation et savoir- faire, et dont devraient bénéficier les moins de 18 ans.
Avec cette approche, on retrouve la logique qui a conduit à construire un dispositif d’accueil spécifique aux bénéficiaires de l’aide sociale que sont les demandeurs d'asile : CPH et CADA. »

Et il est vrai que l’arrivée de mineurs isolés en provenance de l’Afrique des grands lacs a longtemps retenu l’attention (en Ile-de-France tout du moins, les Bouches du Rhône connaissant un public en provenance du Maghreb ou de Roumanie), les mineurs isolés étant alors perçus par les associations mais aussi les Conseils généraux comme des mineurs s’inscrivant dans la demande d'asile, et cela jusqu’en 2001 comme le confirme nos entretiens avec Mme C. REIXACH, chef de service à l’ASE du Conseil général de Seine-Saint-Denis.

2)	La problématisation de la question de l’accueil des mineurs isolés demandeurs d'asile

Les acteurs associatifs ont agi pour politiser cette question de façon relativement neutre (Croix rouge française) ou plus militante (France Terre d'Asile), conformément à leur raison d’être, à leur nature et à leur rôle. Ces associations se sont néanmoins regroupées au sein de la coordination réfugiés, afin d’acquérir une vision du problème la plus complète possible, et mutualiser leurs savoirs et leur poids politique et médiatique. La proximité des causes défendues par ces associations a facilité ce rapprochement dans une coordination.

Elles ont utilisé, pour promouvoir leur point de vue, les ressources dont elles disposaient en vertu de leur nature associative (réalisation de dossier comprenant un état des lieux, des problèmes et formulation de recommandations, recours à la presse et à l’opinion publique) pour dénoncer les carences étatiques et provoquer l’interventionnisme de l’Etat).

C’est fort de ce poids que la coordination légitime ses propositions techniques et bénéficie de la crédibilité associée à l’expertise technique. La capacité de proposer des dispositifs institutionnels viables techniquement, pratiquement et juridiquement -puis de porter et exécuter ces projets- est en effet un atout non négligeable lorsqu’on souhaite influencer l’Etat et influencer le processus décisionnel institutionnel. En effet, mieux la nécessité ; le coût, l’impact et les retombées d’une revendication sont analysés avec rigueur et habileté, mieux il est possible d’emporter la conviction des décideurs institutionnels.

Si l’on étudie sous cette angle également le LAO de la Croix Rouge, il semble qu’ici la capacité d’expertise à définir un dispositif ait été atteinte par la mobilisation des services de la Croix Rouge, de l’ASE et du SEAT de Seine-Saint Denis et de l’influence politique des personnes concernées. 

Outre la capacité d’expertise, pour revenir au CAOMIDA, il y avait aussi, en toile de fond, un public spécifique à accueillir dans les conditions les plus adéquates, un « marché » et « une place à prendre » pour obtenir une délégation de service public. 

B) Le placement au CADA de Créteil en l’absence d’habilitation

 Le CADA de Créteil accueillait donc une partie des mineurs accueillis en Ile-de-France. Il ne disposait cependant pas de l’habilitation du préfet pour accueillir des mineurs ni d’éducateurs spécialisés. Le personnel du CADA de Créteil accueillait donc ces mineurs en l’absence de disposition judiciaire de placement ni d’aucun agrément ou habilitation pour l’accueil des mineurs. Le CADA saisissait alors rapidement le juge des enfants du Val de Marne sur la base de l’article 56 du CFAS. 

1)	Un accueil qui a tardé à se mettre en conformité avec le droit issu de la décentralisation 

Le juge pour enfants du Val de Marne acceptait, au vu de l’inadaptation des foyers de l’enfance pour l’accueil d’urgence et de l’expérience des travailleurs du CADA dans l’accueil et le suivi des mineurs isolés demandeur d'asile, de placer ces jeunes au CADA –avec des adultes- sur la base de l’article 375 du code civil. Le Président du Conseil général et le juge deviennent alors responsable du suivi du placement du mineur et de sa sécurité, et cela alors que le centre ne possède aucune habilitation. 

Au vu de ce contexte financier et juridique, on comprend que le Président du Conseil général du Val de Marne ait rapidement protesté contre l’accueil des mineurs isolés de la région Ile-de-France dans le centre de France Terre d'Asile.
 En l’absence de financement étatique l’ensemble des mineurs isolés accueillis au centre était en outre pris en charge par le président du Conseil général. Or il était également difficile de placer ces mineurs isolés à la sortie de ce centre dans d’autres départements, en l’absence d’engagement financier étatique et de statut pour le mineur, ce qui signifiait que ces mineurs restaient à la charge du président du Conseil général du Val de Marne lors de leur accueil de long terme. 

2)	Le contentieux provoqué par l’accueil des mineurs isolés au CADA de Créteil a envenimé les relations entre les Conseils généraux, l’Etat et les associations

 La protestation du président du Conseil général du Val de Marne a lieu en 1994, après l’arrêt du remboursement par l’Etat des frais liés à l’accueil des mineurs isolés indochinois. L’échange épistolaire analysé ci- dessous reflète déjà l’état des tensions entre les Conseils généraux, les associations, les juges pour enfants et l’Etat dans le domaine de l’accueil des mineurs isolés. Le président du Conseil général du Val de Marne écrit au Premier ministre, au président du tribunal de grande instance de Bobigny et à France Terre d'Asile (en annexe n°5) : 

 « J’ai l’honneur d’attirer votre attention sur la situation des mineurs isolés qui, bien que ressortissant du tribunal de grande instance de Bobigny du fait de leur atterrissage à l’aéroport de Roissy, sont transférés sur le Val de Marne. Ces mineurs arrivent sur le territoire Val de Marnais sans autre décision judiciaire que celle les déclarant admis sur le territoire français [laissez- passer], sans ordonnance provisoire de placement, et hors de toute habilitation de l’établissement pour l’accueil des mineurs vers lequel les services éducatifs du Ministère de la justice auprès du tribunal de grande instance les orientent, à savoir le foyer France Terre d'Asile de Créteil
Cet état de fait est juridiquement et socialement  très contestable : sur la procédure - qui s’apparente plus à un transfert qu’à la procédure légalement due à des mineurs isolés, sur l’orientation - qui méconnaît les règles d’habilitation en matière d’accueil des mineurs.  
J’en appelle à M. le Premier ministre, afin qu’une solution rapide puisse être dégagée sur ce problème délicat. 
 […] Dans l’attente, le département du Val de Marne veillera, pour l’accueil de ces jeunes, à la stricte application des règles de compétence territoriale et d’habilitation ». 

Dans sa lettre de 1994 au  Premier ministre, le Président du Conseil général du Val de Marne rappelait déjà que : 

« Le CADA de Créteil accueille des mineurs isolés, qui y sont orientés après avoir été dûment autorisé à entrer en France par les autorités judiciaires [fin de la durée de rétention en zone d’attente à Roissy ou jugement de sortie du Tribunal de grande instance de Bobigny]  et administratives [laissez- passez de la police de l'air et des frontières]. […] Si le département joue son rôle en prenant en charge les intéressés, l’Etat doit jouer celui que la loi lui confère, et, après avoir initié l’accueil en autorisant l’entrée, le financer.
 A cet effet, un dispositif conventionnel, celui qui a permis d’accueillir les mineurs réfugiés du sud- est asiatique, a fait preuve de son efficacité il y a quelques années, en Val de Marne, en se fondant sur l’article 87 du CFAS.  L’extension et l’ajustement à l’échelle actuelle des arrivées, moins nombreuses, plus isolées et d’origines variées, de ce dispositif antérieur offriraient le cadre adapté à l’accueil de ces mineurs. […] Je vous remercie de me faire connaître les mesures que vous comptez faire prendre pour l’activation d’un dispositif conventionnel départemental sur ces bases, à laquelle mes services se tiennent prêts ».

Le président du Conseil général soulignait que la compétence de l’Etat devait s’étendre bien au-delà des seuls mineurs isolés accueillis dans le « dispositif spécifique d’accueil indochinois ». L’ensemble des mineurs isolés accueillis sur le territoire national, que ce soit à la Frontière par la police de l'air et des frontières ou par les autorités françaises, doit -selon le président du Conseil général- être pris en charge financièrement par l’Etat. Les conventions fondées sur l’article 87 du CFAS devraient aussi être réactivées pour ces mineurs isolés. Cette demande ne sera pas suivie de réponse gouvernementale, avant 1998 et l’arrivée au Ministère des Affaires sociales de Mme M. AUBRY.  

En l’absence de réponses financières et politiques de l’Etat et après avoir demandé poliment une intervention étatique, il ne restait plus –entre 1994 et 1998- au président du Conseil général du Val de Marne qu’à changer de répertoire d’action et à se tourner, pour limiter ses dépenses et ses responsabilités, qu’à recourir à « l’arme judiciaire » et à contester les placements des mineurs isolés au CADA de Créteil. Le président du Conseil général s’est fondé sur des critères de compétence territoriale des juges et a contesté les régularisations judiciaires à posteriori effectuées par les associations et le juge pour enfant.  

D’autres arguments juridiques semblaient être recevables : un Conseil général peut en effet refuser la prise en charge des dépenses d’éducation, d’entretien et d’hébergement des enfants placés par le juge des enfants dans un établissement non-habilité par l’autorité compétente. 

C) La difficulté d’obtenir des données nationales

«  La France connaît des difficultés pour quantifier et qualifier le phénomène mineurs isolés sur son territoire. De fait la « visibilité » de cette population a d’abord été le fruit des médias et du secteur associatif alertant sur le sort des mineurs isolés présents dans la zone d’attente de Roissy Charles de Gaulle et sur les conditions de sortie de cette zone d’attente ».   

La Coordination réfugiés estime en 1995 que la France connaît l’arrivée de 150 à 200 mineurs isolés par an. Les flux s’amplifieront à partir de 1997, sans que l’on n’ait conscience à cette époque du nombre exact de mineurs isolés accueillis dans les différents dispositifs de l’enfance. 
La collecte des chiffres recueillis par les Conseils généraux a été plus tardive (c’est l’étude d’A. Etiemble en 2002 qui rendra publique les chiffres des Conseils généraux dans une vision globale quantitative et qualitative du phénomène commandée par l’Etat et la DPM). 

Les Conseils généraux tentent, depuis 1986 (lorsqu’ils ont accepté de se lancer dans la définition des schémas départementaux prévu par le législateur), de connaître leurs pratiques et les besoins sociaux, afin de « piloter » leur politique sociale. Ils se sont basés notamment sur des audits, ou – en complémentarité et dans un souci  de pilotage et d’économie- ont créé des observatoires internes d’observation des pratiques de leurs équipes et des besoins sociaux. 
Cette démarche interne est essentielle pour la coopération à l’Observatoire Décentralisé de l’Action Social (l’ODAS) et le recueil par l’ODAS de données et l’analyse, l’initiation ou l’orientation des politiques publiques au niveau national ou régional. 
Les Conseils généraux d’Ile-de-France se sont mis d’accord, en 2003, sur la nécessité de recueillir, à des fins de recherche sur l’origine et la quantification du nombre de mineurs isolés accueillis, des données sur les mineurs isolés en se référant à une définition et un recueil de ces données par l’ODAS. Nous proposons une approche plus large du phénomène dans le cadre de l’ADRI (Agence pour le développement des Relations Interculturelles). Nous renvoyons le lecteur à la conclusion de notre mémoire. 
 
Des recueils de données, recueillant l’aval de la Commission Nationale Informatique et Liberté, devraient pouvoir être mis en place (au moins durant la phase d’accueil d’urgence des mineurs isolés, ces données pouvant disparaître lors de l’intégration du mineur isolé dans les dispositifs spécifiques de droit commun). 
Dans le contexte actuel de l’action sociale décentralisée et depuis la multiplication du nombre d’acteur compétent dû à la décentralisation, il reste désormais difficile pour les Conseils généraux et les différents acteurs de la protection de l’enfance de disposer rapidement d’une vision globale d’un problème. 

Et cela d’autant lorsque ce problème comporte une dimension internationale et que le public est en errance ou que la situation politique ou sociale dans le pays d’origine du mineur est confuse au plan politique, économique et institutionnel. En outre, la diversité des pratiques d’accueil des mineurs isolés par les acteurs de la protection de l’enfance, l’absence de coordination étatique ou associative dans cet accueil, la diversification des flux d’arrivée et la variation de ces flux d’années en années ont contribué à brouiller une perception globale et fine de ce phénomène.

Il a été difficile notamment de quantifier le nombre d’arrivées de ces mineurs ou d’évaluer leurs problématiques. Or ces connaissances de ces données et le partage d’informations entre acteurs sont un préalable indispensable à la définition d’une politique sociale départementale, régionale ou nationale. L’absence de visibilité et de lisibilité du phénomène provoquant une difficulté à problématiser le phénomène.
 Nous énonçons ici l’hypothèse selon laquelle que le manque de données quantitatives ou qualitatives et l’accroissement du nombre de pays d’arrivées (60 nationalités) et du nombre de problématiques rencontrées a freiné la prise de conscience du problème,  de son étendue et de sa problématisation sur la scène politique nationale et sur l’agenda institutionnel étatique, ainsi bien évidemment que la formulation et la mise en place de solutions.  

2)	Une prise en charge graduelle du problème par les Conseils généraux qui chercheront le niveau pertinent de réponse : 

Même si certains Conseils généraux ont alerté assez tôt les pouvoirs publics sur l’ampleur du phénomène (le Conseil général de Seine-Saint-Denis écrit à M. Charles Pasqua, ministre de l’intérieur en 1996 pour s’inquiéter du phénomène), ce phénomène ne sera pris en considération qu’à partir de 1998 par les institutions étatiques (arrivée au gouvernement de M. JOSPIN, de Mme AUBRY au ministère de l’emploi et de la solidarité et de Mme ROYALE à l’Enfance et à la Famille qui soutiendront ces projets) . 
 
Les crédits promis en 1998 par Mmes Martine Aubry et Ségolène Royal   pour la création des 2 centres d’accueils spécialisés permettront de créer 2 centres d’accueil spécifique d’accueil (cf. la 2ème partie de notre mémoire sur le rôle de ces 2 centres : le LAO et le CAOMIDA).  
 Les fonds du Centre d’Accueil et d’Orientation pour Mineurs Isolés Demandeurs d’Asile, géré par l’association France Terre d'Asile, sont attribués par la DPM sur la base du décret du 24/3/1988.  Ceux du LAO (1,524 M d’euros) –qui dépend de la Croix rouge française- le sont par la Direction Générale des Affaires Sociales (DGAS) sur la base du Chapitre 46 81 30 pour et d’un projet du Fonds Européen pour les Réfugiés (FER). 
Le CAOMIDA ouvrira en septembre 1999. Le LAO de Taverny –se heurtant aux oppositions des riverains et à l’absence de crédits– n’ouvrira qu’en septembre 2002 et ne seront débloqués que plus tardivement, l’accueil des Kosovars en 1999 ayant mobilisé l’ensemble des crédits.   

Nous formulons plusieurs hypothèses pour expliquer le temps mis par les services de l’Etat à ce problème : la faible visibilité et lisibilité du problème, une faible sensibilité des gouvernants de l’époque aux problèmes des mineurs isolés et du Conseil général de Seine-Saint-Denis et de Paris, et une insuffisance du nombre de Conseils généraux concernés par ce problème (mais les élus et les « administratifs » de ces Conseils généraux « de poids » ont l’oreille des gouvernants ou ont les moyens de s’en faire entendre).
Les Conseils généraux ont donc tout d’abord- entre  été amené à réagir seul et « au coup par coup » aux problèmes d’accompagnement sanitaires, juridiques ou sociaux rapportés par leurs équipes, et ont du prendre en compte les tensions professionnelles et syndicales crées par ces arrivées de mineurs isolés.

 C’est donc progressivement, et surtout avec l’augmentation du nombre de mineurs isolés accueillis à partir de 1997, que les acteurs de la protection de l’enfance ont mis en place une réflexion globale associant les services de l’Etat, les Conseils généraux les plus concernés, les associations, le Tribunal pour enfant, le SEAT et la Protection judiciaire de la jeunesse sur la prise en charge de ces mineurs (dans les Bouches du Rhône dès 1995 et en 1998 en Seine-Saint-Denis notamment).  
 
Certains Conseils généraux (Seine-Saint-Denis, Paris) ont, dans un premier temps tenté d’adapter leurs dispositifs de droit commun pour répondre à ces arrivées, tout en interpellant les pouvoirs publics sur ce phénomène pour  en appeler à l’interventionnisme étatique (Seine-Saint-Denis, Val de Marne, Paris).
 
La pression croissante que connaissent ces acteurs face à l’afflux de ces mineurs isolés les pousse en effet à saisir l’Etat de cette question. Nous renvoyons notamment à l’annexe n°11 récapitulant parfaitement l’ensemble de ces démarches, synthétisées par le Directeur de l’Enfance et de la Famille du Conseil général de Seine-Saint-Denis, M. Claude ROMEO, ancien président de l’Association Nationale des Directeurs de l’Administration Sanitaire et Sociale (l’ANDASS). Nous ajoutons à cette synthèse la question parlementaire de M. BIRSINGER, Conseil général de Seine-Saint-Denis, à Mme la secrétaire d’Etat à la santé et à l’action sociale du 21/3/000. 

Ce courrier et cette question illustre bien l’ensemble des efforts fait par les Conseils généraux d’Ile-de-France, et particulièrement celui de Seine-Saint-Denis pour porter ce problème sur l’agenda public national avec l’ensemble des associations et des acteurs de la protection de l’enfance (la Défenseure des enfants, les élus du Conseil général, les associations, les présidents des Conseils généraux, le Préfet de Seine-Saint-Denis, la CNCDH).  
Ces actions pour porter le problème sur la scène nationale sont notamment passées par des entretiens au sein de l’ANDASS,  avec Mmes Aubry et Royal, par une lettre au Premier ministre M. Jospin.
Les mineurs isolés étaient donc accueillis, avec toutes les difficultés que cela comporte, dans les foyers publics ou privés des Conseils généraux au sein des dispositifs de droit commun, ou –jusqu’en novembre 1997- au CADA de Créteil de France Terre d'Asile pour les mineurs isolés d’Ile-de-France (cf. la deuxième partie de ce mémoire). 

A)	La réaction associative a permis de débloquer la situation et de mettre en place le CAOMIDA et le LAO, également soutenus par les Conseils généraux :

Les moyens humains et financiers nécessaires à l’habilitation par le Président du Conseil général du centre ne seront pas débloqués par l’Etat et les mineurs isolés continueront à être accueillis dans le CADA, au milieu des adultes, ce qui -pour de grands adolescents- constituaient une solution qui a été toléré jusqu’en 1998 par l’association France Terre d'Asile, le juge et l’Etat.  Il n’y avait donc aucun CADA habilité pour l’accueil de ces mineurs isolés en France, avant 2000.
 
Or les CADA étaient destinés aux demandeurs d'asile adultes, mais aussi –et en priorité- aux populations vulnérables, dont les mineurs isolés demandeur d'asile. C’est ce qu’indique la circulaire 91-22 du 19/12/1991 du ministère des Affaires sociales et de l’intégration portant sur la création des CADA, dans son annexe 1 : 

« Population accueillie : en priorité des demandeurs d'asile en France avec enfants munis d’un sauf conduit ou de l’A.P.S, demandeurs d'asile ayant des problèmes de santé, mineurs isolés (prévoir éventuellement une structure particulière), femmes seules…

La Coordination réfugiés interprète, en 1997, l’abstention de l’Etat comme une volonté de faire indûment peser des charges financières sur les Conseils généraux (transfert de charges indues) alors que le poids de cette charge aurait du reposer sur l’Etat : 

« En réalité, la DPM [Direction des Populations et des Migrations, dépendant du Ministère de l’emploi et de la solidarité cf. annexe n°6] a refusé l’admission des mineurs dans les CADA [qui sont des CHRS dépendant financièrement de la DPM] et les a renvoyés sur le droit commun, à savoir la prise en charge par les Conseils généraux, c’est à dire sur les budgets des départements. Il a été toléré que le centre de Créteil accepte les mineurs avec sauf- conduit dans la partie transit de sa structure, sous réserve qu’ils soient ensuite confiés à l’ASE. […] L’Etat laisse les Conseils généraux gérer (c’est à dire payer !) la protection ».  

L’association France Terre d'Asile, suite à une série de fugues inexpliquées –auxquels sont confrontés également les Conseils généraux, dont le taux de fugue tournaient à cette époque autour de 60% pour les mineurs isolés et qui provoquera des refus temporaires de ces accueils par certaines équipes socio- éducatives de l’ASE – n’acceptera plus à partir de novembre 1997 les mineurs isolés dans de telles conditions.  Suite à l’arrêt de cet accueil, l’association et la Coordination réfugiés proposaient au gouvernement en décembre 1997 :

« Une prise en charge sur fonds d’Etat dans quelques CADA volontaires et spécialisés dans l’accueil des mineurs isolés et avec un agrément. […] Depuis près de 20 ans le Centre de Créteil accueille des mineurs isolés ou accompagnés. Le bilan de cet accueil, non- officiel, est globalement positif. En effet il a permis des avancées pratiques dans le traitement de la demande d'asile à l’OFPRA, de désamorcer des blocages traumatiques en créant un climat de confiance avec l’équipe accueillante, il a permis également aux jeunes de retrouver des parents perdus et surtout contribuer à l’obtention du statut de réfugiés. 

En capitalisant cette expérience et en partant de ce centre pilote, il serait judicieux, et dans la logique du droit d’asile, d’ouvrir officiellement des CADA spécialisés dans l’accueil des mineurs isolés comme le prévoyaient les textes à la création desdits CADA . 

Pour les mineurs matures, notamment au-dessus de 16 ans, le CADA semble plus adapté qu’un foyer de l’enfance. Les personnels ont acquis un savoir-faire adapté à la demande d'asile. La logistique d’un, voir de deux CADA renforcés d’un ou deux postes d’éducateurs attachés à ces adolescents plus ou moins traumatisés et jouant le rôle de référents, paraît la solution la moins onéreuse, la plus adaptée et la plus facile à mettre en place à une période où de nouvelles places en CADA. Cette prise en charge dépendrait de l’Etat». 

C’est fort de ces propositions, et en médiatisant la question des fugues des mineurs isolés du Centre de Créteil, que Pierre HENRY- président de l’association France Terre d'Asile- fera pression sur le gouvernement pour l’ouverture de ce centre spécialisé.  Il exposera ouvertement, en juin 1998, les tensions précitées dans la presse. La presse constitue certainement une ressource utile pour influer indirectement sur le processus décisionnel institutionnel, en cherchant à rallier l’opinion à ses intérêts catégoriels. Ce ralliement passe par une « généralisation » de la portée de ces intérêts et l’invocation de normes juridiques supérieures. 

Il est intéressant de noter que la Convention Internationale des Droits de l’Enfant est réellement en train de devenir le fondement juridique ultime invoqué –et invocable- par les acteurs proposant des solutions en matière de protection de l’enfance :

« Leur situation reflète une accumulation de zone de non-droit, de pratiques irrégulières et de parties  de ping-pong administratif débouchant sur de peu glorieux abandons. Cette situation a été récemment analysée et dénoncée dans un rapport interne de la Coordination réfugiés ». 
« Depuis 20 ans […] nous n’avions pas l’agrément pour recevoir ces mineurs, mais nous avons pallié tant bien que mal l’irresponsabilité cumulative de l’Etat et des différents ministères concernés. […] Ces mômes peuvent disparaître, et ça n’intéresse personne ! J’ai décidé de mettre fin à cette aberration et d’interpeller les pouvoirs publics. […]
  Ma demande est très simple, elle est d’ordre purement budgétaire : est-ce que la France, 4ème puissance mondiale, est capable de donner 7 millions de francs et de créer des structures spécifiques d’accueil pour une centaine de mineurs isolés demandeur d'asile ? Je n’imagine pas que notre pays, signataire de la Déclaration des droits de l’enfant et toujours prêt à de grandes déclarations à ce sujet, réponde par la négative à cette question».

« En tapant du poing sur la table, Pierre Henry a réussi à susciter deux réunions de travail interministérielles qui ont fait avancer sa revendication de création d’un centre d’accueil spécifique aux mineurs isolés demandeur d'asile, pour éviter leur cohabitation avec les « cas sociaux » et les pré-délinquants de l’ASE tout en traitant leurs problèmes très particuliers.

 Après 7 mois de discussions administratives, le dossier appuyé par un projet d’avis de la CNCDH [dans laquelle l’association France Terre d'Asile a milité pour la création de ce centre spécialisé], a été enfin transmis le 5 juin 1998 au cabinet de Martine Aubry, où l’on assure que ce problème lourd va être traité, tout en refusant obstinément  de le commenter ». 

Ces propositions aboutiront donc à la création du Centre d’Accueil et d’orientation pour Mineurs Isolés Demandeurs d’Asile (CAOMIDA), que nous allons maintenant étudier dans un deuxième chapitre.  

Chapitre 2 :	 Des dispositifs pour une politique durable de protection des mineurs isolés

Nous allons maintenant étudier les dispositifs qui ont été mis en place par l’Etat et les Conseils généraux pour répondre aux demandes des associations et à la saturation des dispositifs d’accueil d’urgence, mais nous en verrons aussitôt les limites. 

Les Conseils généraux, face à la prise en charge croissante d’un public qui échappe à une prise en charge départementale, ont demandé l’intervention de l’Etat et la mise en place de solutions de portées nationales et régionales. 

Ces demandes répétés des Conseils généraux ont été entendues par Mme Dominique VERSINI, secrétaire d’Etat à la lutte contre l’exclusion qui a demandé au Préfet de région d’Ile-de-France, M. Bernard LANDRIEU, de tenir le 2 avril 2003 une conférence régionale en présence des préfets de départements, des juridictions des mineurs, des procureurs, des services de la protection judiciaire de la jeunesse et de l’ASE d’Ile-de-France. Cette conférence avait été demandée de longue date par les présidents des Conseils généraux d’Ile-de-France. 

On constate que la perte de contrôle des Conseils généraux sur le public des mineurs isolés s’accompagne de tentatives de « reterritorialisation » de la protection de l’enfance au niveau, non plus des départements mais des régions, qui correspondent mieux aux logiques d’un public parfois extrêmement mobile. 

On le voit, la mondialisation des flux migratoires et la déterritorialisation du public des Conseils généraux nécessite la mise en œuvre de nouveaux dispositifs permettant d’appréhender ces mineurs dans leur mobilité. Les Conseils généraux doivent donc désormais tenter de s’inscrire dans une gestion partenariale de ce public. 

La mondialisation des flux migratoires pousse également au premier plan la question du contrôle de ces flux et des trafics ou problèmes crées par ces flux et les migrants. Les mineurs isolés n’ont pas échappé à cette logique, et on le verra, des politiques de sécurité se développent pour prendre en charge les formes récentes de délinquance des mineurs isolés (contrats locaux de sécurité, Forum pour la Sécurité Urbaine…). 

La protection de ces mineurs, souvent victimes, est également au premier plan et l’Etat, l’Union Européenne et les collectivités locales doivent trouver leur place. 

L’ensemble de ces dispositifs semble à priori refléter l’inscription des collectivités locales et de l’Etat dans un champ nouveau, et cela de façon durable. 

Nous allons maintenant étudier le Lieu d’Accueil et d’Orientation (LAO) et le CAOMIDA (Centre d’accueil et d’Orientation pour mineurs isolés demandeur d'asile. 

Section 1 : Les dispositifs spécialisés mis en place au coup par coup par l’Etat et les Conseils généraux ont rapidement montré leurs limites : 

§ 1 : 	La mise en place de dispositifs spécifiques d’accueil par l’Etat et leur saturation

A) La mise en place du CAOMIDA

Nous avons vu le contexte ayant abouti à la création du CAOMIDA. Le CAOMIDA est  géré par l’association France Terre d'Asile, il est situé à Boissy Saint-Léger, dans le Val de Marne. Ce centre a une capacité d’accueil de 33 places et son financement est assuré par la Direction des Populations et des Migrations (la DPM, qui dépend du ministère des Affaires sociales). 

Le CAOMIDA accompagne les mineurs isolés qui s’inscrivent dans une demande d'asile et qui sont pris en charge par les ASE, mais qui restent des primo-arrivants (ils doivent avoir séjourné moins de 3 mois sur le territoire national et avoir entre 14 et 17 ans. 

L’ASE présente le dossier et la situation du jeune à l’association France Terre d'Asile, qui examine le dossier et donne son avis à la Commission nationale d’admission, présidée par les services de la DPM. 
Les services de l’ASE ont apprécié la création de ce centre qui prenait en charge les démarches de constitution de demande d’asile et hébergeait le mineur pendant l’accompagnement de cette procédure, tout en regrettant néanmoins que le CAOMIDA ne pratique pas l’accueil d’urgence. 

Il y avait une raison très stratégique à ce refus de l’association France Terre d'Asile d’accueillir les jeunes mineurs en urgence, sans prise en charge par l’ASE du mineur isolé. 

 L’association France Terre d'Asile avait très bien identifié les réticences des présidents des Conseils généraux à prendre en charge et à accompagner ces mineurs, et ne souhaitait donc pas se retrouver avec des mineurs isolés « dont personnes n’auraient voulu » à la sortie du CAOMIDA, ce qui aurait bien évidemment provoqué un engorgement du dispositif, ce qui est sans doute le cauchemar de tout travailleur social. 

L’association France Terre d'Asile a donc choisi de « s’insérer dans le droit commun de la protection de l’enfance » et de n’accepter le mineur isolé qu’après une phase d’accompagnement préalable du mineur par l’ASE, qui s’engage également, par un jeu de double signature, à suivre le mineur avec les éducateurs du CAOMIDA pendant son parcours à Boissy- Saint-Léger. 

L’ASE qui a placé le mineur isolé au CAOMIDA accepte généralement de reprendre le mineur isolé à sa sortie du CAOMIDA (durée de séjour de 9 mois) et de l’accompagner par un contrat jeune majeur. 

Le prix de journée est pris en charge par la DPM, et donc par l’Etat. L’Etat n’a pas engagé de gros moyen et les éducateurs travaillent avec peu de moyen mais accompagne le mineur vers la constitution de la demande d'asile, ou si celle-ci n’aboutit pas, vers la demande de nationalité, en collaboration avec l’ASE (puisque l’ASE suit le mineur l’article 21-12 trouve à s’appliquer). L’ASE garde la tutelle du mineur et est chargée du suivi du mineur placé au CAOMIDA. 

La prise en charge des frais d’accueil par l’Etat se justifie au titre de la responsabilité de l’Etat dans l’accueil des demandeurs d'asile. 

France Terre d'Asile exerce pour l’Etat une mission de service public. Ce dispositif, à l’origine expérimental, a fait ces preuves par un accompagnement de qualité de ces jeunes. 

Certains Conseils généraux reprochent au CAOMIDA de ne pas accueillir en urgence les mineurs isolés. C’est en effet aux équipes de transmettre le dossier du mineur au CAOMIDA (qui répond cependant très rapidement). Des ASE (Paris) ont passé des conventions avec le CAOMIDA pour la prise en charge d’un nombre défini de mineurs isolés. 

Le directeur du CAOMIDA est M.Bordin, a travaillé pour l’AVVEJ » lors de  l’accueil des mineurs isolés indochinois. 

Le CAOMIDA représente certainement une très grande avancée qualitative dans l’accompagnement de mineurs isolés demandeur d'asile souvent victimes de lourds traumatismes. Ces mineurs bénéficient d’un accompagnement spécialisé et d’éducateurs formés à la constitution de la demande d'asile. 

Les « défenseurs » du CAOMIDA mettent en avant le droit pour les mineurs de se voir accompagner vers la demande d'asile, qui constitue un titre de séjour, mais aussi une reconnaissance d’un passé douloureux. Les éducateurs n’hésitent cependant pas à demander à l’ASE de lancer les démarches de demande de nationalité si le jeune n’est pas prêt à faire sa demande d'asile ou si la demande d'asile a échoué. 

On peut penser, au vu des résultats du  CAOMIDA, que ce dispositif a « fait ces preuves » et qu’il peut être reconduit, la légitimité de la prise en charge par l’Etat des dépenses liées à l’accueil de ces mineurs isolés demandeur d'asile ne devrait pas être remise en cause. 

Sur le plan quantitatif certains regrettent la faible capacité d’accueil du CAOMIDA (33 places pour toutes les ASE de France). L’ouverture d’un 2ème CAOMIDA n’est pas à exclure. 

B) La création du LAO de Taverny, géré par la Croix rouge française

A la demande du Conseil général de Seine-Saint-Denis et de la Croix rouge française, la Direction Générale de l’Action Sociale a ouvert un centre d’accueil d’urgence réservé aux mineurs isolés sortant de la zone d’attente de Roissy Charles de Gaulle, pour désengorger le dispositif d’accueil d’urgence du Conseil général de Seine-Saint-Denis. Mme SégoLène ROYAL a accepté de soutenir le projet qui est défini avec le Préfet de la Seine-Saint-Denis et celui du Val d’Oise, en concertation avec les Conseils généraux concernés. 

L’ouverture du LAO sera retardée par l’opposition des riverains, effrayés par l’idée de la présence de réseaux de prostitution et par les transformations architecturales effectuées sur les bâtiments par la Croix rouge française. 

Le LAO n’ouvrira que le 2 septembre 2002 et accueillera 30 mineurs isolés. La prise en charge relève de l’Etat et le juge des enfants de Bobigny se dessaisit au profit de celui du Val d’Oise. Le juge du Val d’Oise place le mineur isolé par OPP et le confie à la Croix rouge française. Une convention a été passée entre les juges.  

 La prise en charge de l’accueil financière et physique de ces mineurs isolés ne pèse donc pas sur ces Conseils généraux. La prise en charge de ces mineurs isolés est en théorie limitée à deux mois durant lesquels la Croix rouge française a pour mission d’évaluer la situation du mineur isolé et de créer un projet pour le mineur (retour en famille, regroupement familial en France ou à l’étranger, placement auprès d’un tiers digne de confiance, recherche d’un titre de séjour…). 

La limitation de la durée du séjour des mineurs isolés à 2 mois permet en théorie d’accueillir 180 mineurs isolés par an, ce qui aurait dû fortement désengorger le Conseil général de Seine-Saint-Denis. La Croix rouge française a été choisie du fait de son expérience passée dans l’accueil des mineurs isolés, de l’accès de la Croix rouge française d’un fichier international de recherche des familles, et de la présence de 8 Comités départementaux prêts à relayer les actions du LAO pour trouver un placement en foyer à la sortie du LAO. Cette fonction est jugée essentielle par les Conseils généraux qui estime qu’elle relève de la compétence de l’Etat, qui en assure le financement. 

L’intérêt d’une telle structure amène d’ailleurs les Conseils généraux à en demander la démultiplication. 

Les délais accordés à la Croix rouge française ont été, dès la mise en place du projet, dénoncés comme étant beaucoup trop courts par l’ensemble des acteurs de la protection de l’enfance. Faute de temps, les équipes risquent en effet de se tromper dans l’évaluation et de mettre en place des projets qui ne s’adapteront pas. 

Les délais de placement des ordonnances provisoires de placement sont d’ailleurs normalement de 6 mois, pour des mineurs parlant français et dont la situation est souvent connue par les services sociaux. Les juges et les services de l’ASE souhaitent que ce délai soit augmenté à 4 mois. 

La Croix rouge française a connu des problèmes pour orienter les mineurs isolés dans d’autres départements que le Val d’Oise ou la Seine-Saint-Denis. Les services départementaux sont vigilants quant à ces accueils qu’ils refusaient parfois catégoriquement. Ils évoquaient la charge déjà lourde que fait peser sur-eux cette catégorie de mineurs ou l’engorgement de leurs services en général.

On remarquerait une attitude paradoxale de la part des départements : c’est souvent ceux qui ont très peu de mineurs qui sont les plus réticents à accueillir ces mineurs. C’est dans les départements qui en accueillent le plus grand nombre que ces jeunes sont acceptés. 

Le juge des tutelles du Val d’Oise a fait inscrire dans les statuts du LAO la nécessité d’une mutualisation des ressources et des compétences sur la région Ile-de-France. 

Un accord a été trouvé avec l’ASE du  Val d’Oise pour une prise en charge éventuelle d’un mineur au sein du CAOMIDA, si le mineur accueilli se révélait être un demandeur d'asile. 

La limite du LAO réside dans sa faible capacité d’accueil et  parfois dans son engorgement rapide, dû à la difficulté de placer les mineurs isolés à la sortie du LAO. Le Conseil général de Seine-Saint-Denis doit alors de nouveau accueillir en urgence les mineurs isolés quand le LAO est plein et que des mineurs arrivent de Roissy. Le soulagement des dispositifs de droit commun par le LAO et le CAOMIDA n’a été que très temporaire. 

Le LAO et le CAOMIDA, malgré leurs limites, ont néanmoins constitué des références pour les Conseils généraux qui y voient une reconnaissance de la compétence de l’Etat en matière d’accueil des mineurs isolés demandeur d'asile, mais aussi des autres mineurs isolés dans la phase d’accueil d’urgence. 

Les mineurs isolés ont donc continué à être accueillis au sein des dispositifs de droit commun de la protection de l’enfance par les Conseils généraux, en complémentarité avec ces dispositifs spécifiques d’accueil des mineurs isolés. 

Ces interventions ponctuelles de l’Etat, malgré leur grand intérêt et leur signification, n’ont cependant pas satisfait les Conseils généraux qui continuent de réclamer l’intervention de l’Etat et la définition d’une véritable politique d’accueil de ces mineurs. 

§ 2 : 	Les tentatives d’adaptation des Conseils généraux et des associations ont atteint leurs limites

Nous allons voir, à travers l’étude des moyens déployés par la DASES (l’ASE du Conseil général de Paris) que les dispositifs de protection de l’enfance, malgré toutes leurs tentatives pour s’adapter à ce nouveau public, n’ont plus de marge de manœuvre : 

A) La mobilisation des ressources parisiennes 

1) Un coût de 8 millions d’euros

En 2001 la collectivité parisienne a dépensé 8 millions d’euros pour la protection des mineurs isolés. 

S’y ajoute le soutien aux associations de rues, spécialisées dans le contact avec les mineurs isolés. Cette mobilisation s’est faite alors que le dispositif parisien de protection de l’enfance est d’ores et déjà saturé. 

La collectivité parisienne a mobilisé récemment deux millions d’euros supplémentaires spécifiquement pour la prise en charge de ces mineurs isolés et crée 39 places d’urgences nouvelles. 

2) La protection des mineurs isolés pris dans les réseaux et son inscription dans le contrat local de sécurité

Dans le cadre du contrat local de sécurité, Paris a également négocié avec la préfecture de police la création d’une structure innovante consacrée à l’accueil des mineurs isolés. Concernant la création de cette structure supplémentaire, incluse par avenant au contrat local de sécurité,  pour permettre un premier hébergement et une évaluation de la situation des mineurs isolés, le Maire de Paris précise que de nombreuses réunions partenariales ont déjà eu lieues ces derniers mois, mais que la concrétisation de ce projet piétine, faute d’engagement financier clairs de l’Etat. 

Ce centre de 5 places, de portée régionale, devrait permettre de mettre à l’abri les mineurs qui peuvent être exploités par des réseaux de nature criminelle (prostitution, pillage des parcmètres, vol organisé, vol à la tire…). Ce dispositif de protection est important, car comme on l’a vu plus haut,  les ASE sont désemparés face aux phénomènes des fugues qui sont liées à ces réseaux.

 Ce dispositif est important car il dénote d’un changement de regard de la société à l’égard de ces mineurs victimes d’exploitation, en leur conférant le statut de victime, alors que le droit actuel en fait des délinquants au regard de la législation sur les conditions d’entrée et de séjour des étrangers. Il est question pour la première fois en France de protection des victimes, y compris lorsqu’il s’agit d’étrangers (mineurs ou majeurs) qui sont entrés illégalement en France. Les mineurs isolés ont donc « fait leur entrée «  dans les contrats locaux de sécurité, à la fois sous l’angle de la délinquance juvénile et sous l’angle de la protection de l’enfance. La délivrance de ce permis de séjour serait conforme à l’Action commune du 24/2/1997 (97/154/JAI) relative à la lutte contre la traite des êtres humains qui encourage les Etats membres à prendre les mesures nécessaires pour assurer une protection adéquate aux victimes et notamment de leur délivrer un permis de séjour. 

Une étape supplémentaire dans la protection serait le vote d’une loi accordant un titre de séjour à ces victimes, sans que celles-ci ne soient obligées de collaborer avec la police, sur dossier monté par les travailleurs sociaux et sur le modèle italien (article 3, chapitre 16 de la loi n°40 du 6/3/1998). L’extension de cette démarche à la France et à l’Union européenne constituerait une avancée pour la lutte contre la traite des êtres humains dans une Europe soucieuse du respect des droits fondamentaux de la personne. 

A la demande de Gisèle Stievenard, adjointe au maire de Paris, chargé de la solidarité et aux affaires sociales, et de Christophe Caresche, adjoint au maire de Paris, chargé de la protection et de la sécurité et la DASES ont indiqué pour leur part une mobilisation de 250 000 euros pour cette structure. 

Johanne Vernier prône une alternative pour la protection de ces mineurs pris dans les réseaux de prostitution. L’ordonnance n°60-1246 du 25 novembre 1960 organise en effet la protection des mineurs et majeurs en danger de prostitution dans un Service de Prévention et de Réadaptation Sociale (SPRS) dans chaque département. Mais seuls 4 de ces SPRS fonctionnent (ils sont financés par l’Etat au titre des CHRS). Ils sont tenus par des associations, mais les statuts prévoient rarement l’accueil des mineurs. Ces dispositifs pourraient éventuellement être remis à l’honneur avec l’arrivée des mineurs isolés et seraient utiles aux ASE. 

Le chapitre 8 de la Loi d’Orientation pour la Sécurité Intérieure (LOPSI (1), n°2003-239 du 18 mars 2003) mentionne également le fait que « Toute personne victime de l’exploitation de la traite des êtres humains et de la prostitution doit bénéficier d’un système de protection et d’assistance, assuré et coordonné par l’administration en collaboration active avec les divers services d’intervention sociale ».

3) Les possibilités d’adaptation de la collectivité locale sont désormais réduites

« La collectivité ne peut, en effet, faire face seule à une situation humanitaire exceptionnelle. S’agissant du dispositif de travail de rue, mis en place par Mme VERSINI pour effectuer un premier contact avec les mineurs isolés, il est tout à fait digne d’intérêt, mais il faut considérer le problème dans la durée.  […] Au moment des conflits du sud- est asiatique et du Kosovo, l’Etat a su assumer ces responsabilités humanitaires et a initié un dispositif adapté de prise en charge

Nous ne saurons répondre à la situation actuelle sans la même implication et sans coordination de l’Etat, seul capable de prendre en compte les dimensions interministérielles et régionales de ce phénomène.

« Pour toutes ces raisons il me semble utile que vous puissiez prendre l’initiative de réunir les partenaires concernés pour mettre au point un plan d’urgence concerté et faire connaître les moyens que le gouvernement entend mobiliser pour concourir à la protection de ces enfants ». 

B) Les associations et les ASE demandent une intervention claire de l’Etat : 

1)	Les associations ont désormais besoin du soutien des ASE et de l’Etat :

A Marseille, sur l’initiative du juge des enfants M. DESCHAMPS, est crée en 1994l’association Jeunes Errants. Elle accompagne les foyers de l’ASE dans la recherche des familles et travaille sur le lien familial, elle dispose d’éducateurs spécialisés parlant roumain et arabe et fait parfois des voyages au Maghreb pour rencontrer la famille du mineur. Les mineurs concernés sont principalement originaires des pays de l’Est ou du Maghreb.

L’association souhaite aider les dispositifs de droit commun a intégrer ce public en leur apportant son aide et capitaliser les expériences. Elle préconise un travail en contact avec la famille dans le pays d’origine, chaque fois que cela est possible. L’AJE (Association Jeune Errants) préconise l’établissement de conventions départementales entre la Pjj, le SEAT, et l’AJE afin que chaque mineur isolé déféré puisse être vu en présence d’un personnel formé susceptible d’engager la recherche d’une place en structure dans les dispositifs de droit commun de la protection de l’enfance. 

L’AJE propose également un suivi des mineurs isolés placés en établissement ASE ou Pjj, une convention liant l’ASE à l’AJE dans les Bouches du Rhône. Ce soutien passe par une aide à la prise en charge éducative et la réalisation des enquêtes sociales et la médiation familiale auprès des familles ( une commission rogatoire délivrée par le magistrat est indispensable). 

L’AJE peut intervenir sur demande de l’ASE et/ou des magistrats sur les mesures en cours pour soutenir l’accompagnement éducatif, réaliser des enquêtes sociales au pays d’origine, mettre en œuvre les conditions d’un regroupement librement consenti. Ce travail peut être assuré après la signature de convention avec les services de l’ASE et les DPJJ. Il est subordonné à l’autorisation des magistrats susceptibles de délivrer des mesures d’enquêtes sociales ou Soit transmis. 

Ces actions participent des programmes de lutte contre les exclusions, de prévention de la délinquance, de protection de l’enfance et de lutte contre les discriminations. L’élaboration et la conduite de projet requièrent l’adhésion des administrations en charge de la mise en œuvre des politiques publiques correspondantes. 

Ce travail est largement soutenu par le Conseil régional (CPER, volet justice et le FASILD, afin de ne pas augmenter la charge des Conseils généraux). Ce mode d’action et de soutien aux structures spécifiques peut être dupliqué, ainsi que ce mode de financement. 

L’AJE s’occupe également de la formation initiale et continue des travailleurs sociaux et personnels soignants, et reçoit des éducateurs, assistants sociaux, mais aussi des magistrats, infirmiers, policiers municipaux. 

Cette association est partie prenante du REMI. Elle est soutenue par le Conseil régional de la région PACA. Elle souhaite néanmoins que l’ASE des Bouches du Rhône s’implique d’avantage dans la prise en charge des mineurs isolés. 

2) Les collectivités locales réclament une intervention étatique claire 

a) Les arguments en faveur de cette intervention se fondent sur le constat des effets pervers de la décentralisation sur la protection des mineurs isolés 

En laissant aux départements le soin de gérer ce public, il existe le risque de voir se renforcer les disparités de prise en charge sur le territoire national en fonction de la couleur politique locale du Conseil général. 

Pour les partisans de l’intervention étatique, seul l’Etat est en mesure de rappeler, par des circulaires de la Chancellerie, la loi qui doit prévaloir de manière uniforme sur le territoire national et coordonner les positions des préfectures, des services de l’éducation nationale et des DDTEFP. 

L’entrée dans les dispositifs de protection de l’enfance et l’accès aux droits ne saurait en effet varier en fonction de contingences purement politiques ou géographiques, dans un domaine où la vie de mineurs est en jeu. 

Cela est d’autant plus vrai que ce public est parfois un public errant, sans lien particulier avec le Conseil général concerné par la prise en charge du mineur accueilli. 

b) L’Etat est, dans le contexte décentralisé, le seul acteur capable de dépasser les réticences des Conseils généraux 

Nous avons vu les difficultés de placement des mineurs isolés à la sortie du LAO dans des départements qui ne sont pas déjà sensibilisés à ces accueils. Messieurs Paillard et Roméo avaient tenté d’alerter les directeurs de l’action sanitaire et sociale dans le cadre de l’Association Nationale des Directeurs de l’Action sanitaire et sociale (l’ANDASS) mais avaient tiré la conclusion que chaque président du Conseil général souhaitait rester sur une politique départemental et se focaliser sur son public.

Seul l’Etat est en mesure de répartir des mineurs isolés sur l’ensemble du territoire national, de mener à bien –en collaboration financière et technique- l’accueil d’urgence des mineurs isolés, qui seraient placés plus facilement si la prise en charge financière de ces mineurs était partagée  entre l’Etat, l’Union Européenne, les Conseils généraux et les régions. 

La répartition de ces mineurs isolés sur l’ensemble du territoire national dans la phase d’accueil d’urgence, pour peu que les mineurs isolés aient accès à des dispositifs de scolarisation, protégerait en outre ces mineurs des réseaux qui cherchent « à mettre la main sur leur marchandise ».

Les acteurs non-étatiques de la protection de l’enfance, à la tête desquels se trouvaient les présidents des Conseils généraux d’Ile-de-France, appelleront l’Etat à organiser une conférence régionale afin de dépasser les logiques purement départementales et mutualiser les dispositifs de protection et partager les réflexions.

La Défenseure des enfants, dès octobre 2000 soulignait l’importance d’une telle réflexion à un niveau régional, soutenu en cela par la CNCDH. 

En juin 2001, sur la question des mineurs isolés roumains en Ile-de-France, la Défenseure des enfants organisait une réunion regroupant une sociologue roumaine, le président du tribunal pour enfants de Paris, le parquet des mineurs de Paris, la Brigade des mineurs de Paris, l’ASE de Paris, des Hauts de Seine et du Val de Marne, la DPM, l’OMI, et un foyer d’urgence d’une association spécialisé. 

La nomination de Mme Dominique VERSINI au Secrétariat à la lutte contre la précarité et l’exclusion a permis à ces diverses revendications de s’exprimer, Mme Versini ayant été sensibilisée au problème de l’errance des mineurs lors de son action à la tête du SAMU social de Paris :

« Par ailleurs, certains n’hésitent pas à prédire l’apparition prochaine de véritables « enfants des rues » dans la capitale, issus des nombreuses familles demandeuses d’asile qui, une fois leur demande rejetée, se retrouvent sans le moindre droit. Selon D. Versini : 

« Pour subvenir à leurs besoins, ils feront comme leurs parents : ils se débrouilleront, quitte à vivre du vol ou de la prostitution. 

On peut ainsi imaginer que, dans les 10 ans à venir, et peut être plus vite, une économie informelle va se développer dans les rues de Paris, comme c’est le cas dans plusieurs grandes villes d’Afrique. Certains de ces enfants constituent sans doute le « vivier » de la délinquance de demain. Une réalité radicalement nouvelle, qui n’aura rien à voir avec le problème des jeunes des cités. La France ne peut admettre que des gens vivent ainsi sans droit sur son territoire. En se bornant à leur apporter une assistance humanitaire, nous sommes en train de « fabriquer » des enfants des rues » ».

C’est dans ce contexte que Mme Versini,  pour faire suite aux demandes des présidents des Conseils généraux, par une lettre du 29 janvier 2003, confiera à M. le préfet de région d’Ile-de-France, M. Bernard LANDRIEU, le soin de coordonner un projet de mobilisation de l’ensemble des acteurs sur la question des dispositifs à mettre en place pour l’amélioration de l’accueil des mineurs isolés (cf. en annexe la lettre de mission de Mme Versini), afin notamment de soulager les départements d’Ile-de-France ayant accueillis un nombre important de mineurs isolés. 

SECTION 2 : Des dispositifs pour une politique durable de protection des mineurs isolés

Les Conseils généraux, face à la prise en charge croissante d’un public qui échappe à une prise en charge départementale, ont demandé l’intervention de l’Etat et la mise en place de solutions de portées nationales et régionales. 

Ces demandes répétés des Conseils généraux ont été entendues par Mme Dominique VERSINI, secrétaire d’Etat à la lutte contre l’exclusion qui a demandé au Préfet de région d’Ile-de-France, M. Bernard LANDRIEU, de tenir le 2 avril 2003 une conférence régionale en présence des préfets de départements, des juridictions des mineurs, des procureurs, des services de la protection judiciaire de la jeunesse et de l’ASE d’Ile-de-France. Cette conférence avait été demandée de longue date par les présidents des Conseils généraux d’Ile-de-France. 

On constate que la perte de contrôle des Conseils généraux sur le public des mineurs isolés s’accompagne de tentatives de « reterritorialisation » de la protection de l’enfance au niveau, non plus des départements mais des régions, qui correspondent mieux aux logiques d’un public parfois extrêmement mobile. 

On le voit, la mondialisation des flux migratoires et la déterritorialisation du public des Conseils généraux nécessite la mise en œuvre de nouveaux dispositifs permettant d’appréhender ces mineurs dans leur mobilité. Les Conseils généraux doivent donc désormais tenter de s’inscrire dans une gestion partenariale de ce public. 

La mondialisation des flux migratoires pousse également au premier plan la question du contrôle de ces flux et des trafics ou problèmes crées par ces flux et les migrants. Les mineurs isolés n’ont pas échappé à cette logique, et on le verra, des politiques de sécurité se développent pour prendre en charge les formes récentes de délinquance des mineurs isolés (contrats locaux de sécurité, Forum pour la Sécurité Urbaine…). 

La protection de ces mineurs, souvent victimes, est également au premier plan et l’Etat, l’Union Européenne et les collectivités locales doivent trouver leur place. 

L’ensemble de ces dispositifs semble à priori refléter l’inscription des collectivités locales et de l’Etat dans un champ nouveau, et cela de façon durable. 

§1 : Vers un engagement étatique en soutien aux collectivités ?

A) L’expression des revendications des conseils généraux d’Ile- de –France 

1) Une première depuis 1992 

a) La question de l’accueil d’urgence, de l’évaluation et de l’orientation, de son organisation :

Les Conseils généraux d’Ile-de-France ont pu énoncer leurs revendications durant cette conférence régionale. Ce débat entre les Conseils généraux et l’Etat autour de la question des mineurs isolés constituait une première encourageante, même si l’absence d’un grand nombre de Conseils généraux concernés limite sans doute la portée des revendications des Conseils généraux. 

Les Conseils généraux ont ouvertement posé la question de l’engagement de l’Etat a leur coté dans la prise en charge de ces mineurs et dans la mise en place de dispositifs régionaux en Ile-de-France. 

Nous aborderons ici rapidement l’ensemble des questions qui ont été abordées lors de cette réunion : 

*  L’organisation du retour des mineurs étrangers isolés :

La question de leur admission ou non sur le territoire national et celle de leur protection et de l’évaluation de leur situation a été posée, et notamment la question de la nomination d’un administrateur ad hoc en zone d’attente et la création d’une zone de rétention séparée adulte / mineur. 

L’évaluation de la situation du mineur et la possibilité d’un retour dans sa famille débuterait dès la période d’accueil d’urgence en zone d’attente pour les mineurs étrangers isolés arrivant par Roissy. Ces retours permettraient de décourager partiellement les passeurs et de limiter les flux de mineurs étrangers isolés. 

* La création de centres d’accueil protégé pour les mineurs étrangers isolés qu’ils sortent de zone d’attente ou non :

Ces centres accueilleraient les mineurs étrangers isolés  sortant de la zone d’attente sans que la recherche des familles n’ait pu déboucher sur un rapatriement rapide. 

Ces centres hébergeraient en outre les mineurs errants sur le territoire national, l’entrée dans ces centres se faisant par les parquets des mineurs et les juges des enfants, dont la compétence se verrait réaffirmée pour les mineurs étrangers isolés, l’isolement justifiant du danger dans lequel il se trouve. 

Ces centres d’accueil d’urgence spécialisés pour les mineurs étrangers isolés poursuivraient avec une cellule interministérielle les contacts et recherches de la famille, feraient un bilan sanitaire et engageraient si nécessaire un processus d’intégration. 

* Le développement des dispositifs de maraude (accueil de jour) :

Ces accueils de jour sont destinés aux mineurs en errance dans les rues, et il s’agirait alors de les faire entrer dans le dispositif précité. Cela concerne certains publics de mineurs étrangers isolés, particulièrement les mineurs étrangers isolés roumains qui ne sont pas demandeur d’aide dans les systèmes traditionnels. 

* La création d’un dispositif régional piloté par le préfet de région, assurant le pilotage de ces dispositifs et des services de l’Etat : 

Ce dispositif régional s’occuperait des mineurs étrangers isolés, en relation avec une cellule interministérielle qui a été évoqué. Il recouvre la notion de plate forme d’accueil permettant la déconcentration des dispositifs actuellement saturés. Des conventions seraient à mettre en place entre les différents partenaires. 

Ce dispositif serait piloté par l’Etat car il convient d’organiser une mobilisation de plusieurs services de l’Etat (police, justice, MAE, affaires sociales). Les conseils généraux considèrent aussi que l’accueil d’urgence relève de la compétence de l’Etat. 

Les conseils généraux  sont d’accords pour accueillir les mineurs étrangers isolés qui sont amenés à rester en France à la sortie du dispositif et de la période d’accueil d’urgence et d’évaluation et d’orientation. 

* La création d’une cellule interministérielle :

Cette cellule serait spécialisée dans la recherche de l’autorité parentale pour l’ensemble des mineurs étrangers isolés présents sur le territoire national. Cette cellule serait chargée de l’organisation du rapatriement éventuel du mineur en relation avec les services sociaux de l’Etat d’origine que ce soit dans sa famille ou dans les institutions de l’enfance du pays d’origine.

 Cette structure devrait disposer de correspondants dans le pays d’origine du mineur pour s’assurer du retour du mineur dans sa famille et un suivi postérieur devrait pouvoir être réalisé. Des correspondants policiers devraient aussi être présents dans ces pays d’émigration

* La création d’un statut et d’un titre de séjour pour les mineurs étrangers isolés ? 

 L’Etat et les conseils généraux ont posé la question de la création d’un statut et d’un titre de séjour spécifique. Cette question se pose notamment pour les mineurs étrangers isolés à leur majorité ou pendant leur minorité qui sont présents sur le territoire national pendant une période longue. 

La question de la création d’un statut spécifique aux mineurs étrangers isolés demandeurs d'asile a également été soulevée. 

L’article 21-12 devrait, selon certains, être aménagé. Cet article du code civil, relatif à la possibilité de demander l’acquisition automatique de la nationalité française par les mineurs étrangers isolés confiés à l’ASE devrait être révisé afin de limiter l’effet d’appel d’air provoqué par cet article.  et de limiter les flux de mineurs étrangers isolés, ainsi que le recours systématique à cet article par les éducateurs

 b)  Des questions subsistent, ainsi que de possibles divergences d’opinion entre l’Etat et les Conseils généraux :

La question des modalités d’hébergement n’a pas été envisagée, reproduira-t-on des CAOMIDA et des LAO ou se dirige-t-on vers des structures plus légères ? 

La question du financement de l’hébergement d’urgence mais aussi celle de long terme reste en suspens: le financement reposera-t-il sur l’Etat ou sur les conseils généraux ? L’Etat et le ministère des finances ont un pouvoir fort sur ces décisions et le choix se fera en partie sur les coûts des différentes structures envisagées et  leur efficacité. 

* On constate la persistance d’opinions divergentes entre acteurs étatiques et Conseils généraux :

Ces divergences portent notamment quant à la durée de la phase d’évaluation et de recherche des familles : L’Etat estime a 2 mois la durée nécessaire à l’évaluation, mais  les conseils généraux estiment que 8 mois sont indispensable, et cela au vu de leur expérience en la matière. On remarque que ce différent Etat / conseils généraux existait déjà quant à la durée de la phase d’évaluation lors de la création du LAO. 

La question de la durée de la phase d’accueil d’urgence et de la personne sur qui reposera la charge financière de cet accueil est importante et n’a pas été résolue.

•	La question du réalisme de l’hypothèse du retour se pose également au vu de la difficulté des Conseils généraux à obtenir rapidement des informations du mineur et à travailler sur le projet de retour. 

2)	La question de la portée de cette conférence et des solutions qui ont été évoquées est importante :

 On peut gager qu’une réponse purement locale et propre à l’Ile-de-France ne résoudrait pas le problème. L’application du système de droit commun va-t-elle se perpétuer pour les autres conseils généraux ? Avec tous les déficits de protection que nous avons étudiés ?

Nous pensons que les changements liés à la propagation du phénomène d’accueil de mineurs isolés à un nombre croissant de Conseils généraux et l’évolution des connaissances sur le sujet pourraient donner envie à un certain nombre de directeur de l’Action sanitaire et sociale de se mobiliser au sein de l’ANDASS pour arriver à dégager une position autour de la nécessité d’une intervention de l’Etat.

 	Cette position serait relayée au sein de l’Association Nationale des Départements de France. La mobilisation d’un certain nombre de président du Conseil général, en complément des présidents du Conseil général déjà mobilisés en Ile-de-France, serait sans doute propre à faire évoluer les rapports entre les Conseils généraux et l’Etat sur cette question.

Au-delà du débat sur la répartition des compétences et des charges des politiques publiques se mettent en place pour gérer, de façon permanente, les problèmes que connaissent ou que peut causer la présence des mineurs étrangers isolés sur le territoire français. 

B)  La création de dispositifs souples pour une politique publique nationale 

1) Renforcer l’inscription partenariale des actions et son financement dans les CPER ou les contrats régionaux les remplaçant 

La nouvelle génération des Contrats de Plan Etat –Région (CPER)  permet notamment le financement de projets sociaux et judiciaires. Les foyers d’accueil d’urgence spécialisés pourraient être financés dans le cadre des CPER sur une base de 40% pour les départements, 40% par l’Etat et 10% par les régions et 10% par l’Union Européenne. 

2) La création de foyers d’accueil d’urgence spécifiques :

 Cela permettrait de soulager les Conseils généraux les plus concernés, validerait la compétence de l’Etat en matière d’accueil de ces mineurs isolés ainsi que la communautarisation des politiques d’accueil des étrangers. En outre, cela obligerait à une concertation des départements et de l’Etat pour l’évaluation des besoins en équipements et permettrait de redistribuer les bilans de ces actions à la Commission Européenne et à l’ensemble de nos partenaires européens. 

Les évaluations à mi-parcours devraient être suffisamment souples pour permettre l’adaptation rapide des équipements et des crédits aux évolutions du public. Ces foyers d’accueil d’urgence régionaux seraient « jumelés » avec des foyers dans les pays d’émigration et des échanges entres éducateurs réalisés dans le cadre des actions de coopérations décentralisées. Cela permettrait une bonne coopération entre travailleurs sociaux et un pilotage de l’ensemble des actions par l’Union européenne. L’accueil des mineurs isolés demandeur d'asile resterait de la compétence de l’Etat sur la base de la convention de Genève et de ce qui existe au CAOMIDA. 

§2 : Le développement de dispositifs et de politiques de coopération internationales et communautaires 

A) L’accueil des mineurs étrangers isolés, une politique publique communautarisée

1) La résolution du Conseil du 26/6/1997 concernant les mineurs non accompagnés ressortissant de pays tiers

La communautarisation du droit d’asile et de la politique d’accueil des étrangers non-communautaires  est un processus en cours depuis l’entrée en vigueur de Traité d’Amsterdam le 1er mai 1999. Elle sera effective au 1er janvier 2004. 

Nous notons que la politique d’accueil des mineurs isolés a déjà fait l’objet d’une recommandation européenne. 

 Sa rédaction reprend fortement les recommandations du PESE.  On voit le travail qui a été effectué par le PESE au niveau du Conseil. Cela illustre bien le nouveau rôle des ONG en la matière, elles réussissent parfois à inscrire des normes à priori très protectrices. 

Cette résolution extrêmement protectrice du conseil n’a cependant valeur que de recommandation. 

2)  Cette résolution  préconise la mise en place d’une véritable politique :  

Si l’on se réfère à cette résolution, on s’aperçoit en effet qu’elle préconise un certain nombre de principes et la réalisation d’un certain nombre d’actes, comme nous allons le voir ci-dessous. 

La protection des mineurs étrangers isolés doit être effectuée dans le respect de la convention de Genève de 1951  sur l’asile et de la CEDH et de la CIDE. La définition de principes communs est recommandée, au vu de la situation de vulnérabilité de ces mineurs. 

L’organisation du renvoi de ces mineurs dans leur pays ne peut s’effectuer que dans des conditions dignes et lorsque cela est possible, pour qu’ils rejoignent leur représentant légal.
La recherche rapide par les Etats membres de l’identité du mineur et de la situation de sa famille est indispensable. 

 La mise en place d’une tutelle doit être recherchée lorsque la situation du mineur le justifie. L’ouverture des droits à une scolarisation et à des soins médicaux ou psychologiques appropriés doit être garantie par les Etats lorsque cela est possible.

La lutte contre la traite de ces mineurs, leur enlèvement doit être une priorité. Le contrôle des mouvements de mineurs aux frontières de l’UE est préconisé et doit être renforcé. La responsabilisation des transporteurs doit être affirmée et pouvoir être contrôlée. 

B) Le Programme en faveur des Enfants Séparés en Europe (le PESE)

Le PESE est soutenu par l’UE, il vise à améliorer les pratiques des autorités centrales et nationales qui accueillent des mineurs étrangers isolés et propose un guide de bonnes pratiques et de formations des personnels aux administrations locales et nationales.

Il dispose d’un important réseau de correspondants nationaux, et notamment en Europe de l’Est. M. NICOLLE, actuel directeur du LAO, a contribué à la rédaction du rapport national du PESE sur l’accueil des mineurs isolés en France lorsqu’il dirigeait le SSAE. M. NICOLLE a contribué à la réorientation du programme en faveur de l’ensemble des mineurs isolés et non simplement des mineurs isolés demandeur d'asile. Le programme prend maintenant en compte l’ensemble des mineurs isolés. 

Les membres du PESE constituent peut- être un relais efficace pour agir au niveau communautaire et un moyen de communication pour les différents acteurs souhaitant améliorer l’accueil des mineurs isolés à un niveau européen et peser auprès des institutions européennes. Les institutions européennes ont en effet mis en place un certain nombre d’action en faveur des mineurs isolés, actions qui bénéficient aux collectivités locales ou aux associations partenaires de ces collectivités locales.

C) Les programmes de la Commission européenne réservoirs d’idées pour une future politique communautaire ? 

1)Le programme DAPHNE de la Commission européenne comporte un volet mineur errant ouvert aux collectivités locales : 

Le programme Daphné, soutenu par la Commission Européenne vise à prévenir la violence ou les formes de maltraitance exercée contre les femmes et les jeunes, et notamment les enfants de rue. Des fonds communautaires ont donc été accessibles pour des programmes d’associations ou de collectivités locales qui luttent contre ces formes de maltraitance (l’appel d’offre pour 2003 est terminé). 

	L’étude précitée du Comité Contre l’Esclavage Moderne (CCEM) sur les formes contemporaines d’esclavage dans 6 pays de l’UE a notamment été soutenue dans le cadre de l’initiative Daphné. 

2) Le Conseil général est engagé avec l’ANDASS dans un programme d’échange avec le Réseau Social Européen :

Le Conseil général de Seine-Saint-Denis est engagé dans un programme d’échange sur les mineurs isolés en collaboration avec des partenaires anglais et allemands du Réseau Social Européen (phase de pré- sélection). Ce programme d’échange est subventionné par la Commission Européenne qui souhaite notamment que puisse s’exprimer le public concerné par le programme et que les résultats soient diffusés le plus largement possible. 

3) Le programme Youth criminality et l’engagement de la DASES. 

La Direction de l’Action Sociale, de l’Enfance et de la Santé (la DASES, à Paris) est engagé avec des partenaires européens dans le programme YOU CRI (Youth criminality) qui étudie la délinquance juvénile, et notamment celle des mineurs isolés. 

4) L’utilisation des fonds communautaires du programme EQUAL :

Le programme communautaire EQUAL (Fond Social Européen) vise à lutter contre les discriminations liées au marché de l’emploi. C’est dans ce cadre que la Ville de Paris conduit, en collaboration avec un ensemble de partenaires d’Ile-de-France et en Europe (Chambre des métiers de Munster, L’aire métropolitaine de Toscane, le Centre de Formation Professionnel de Pantin…), mène un programme qui vise à favoriser la connaissance et l’intégration de la communauté chinoise de Paris et d’Ile-de-France. 

Le pré-projet de la ville de Paris a été pré-sélectionné pour 3 années, puis définitivement sélectionné en juin 2002 avec un budget total de 881 900 euros, dont 50% provenant du programme EQUAL et 17% de la Ville de Paris. 

Des médiateurs culturels sont disponibles, depuis janvier et septembre 2003  (pôle médiation),  moyennant une participation financière, auprès de l’association Pierre DUCERF, spécialisée dans l’accompagnement social, professionnel, et linguistique (formation FLE, éducation civique) des Chinois sur Paris. Ces médiateurs doivent favoriser la connaissance réciproque ainsi que la construction de liens et d ‘échanges dans le domaine du marché du travail et de la formation professionnelle par des personnes bilingues. Les médiateurs aident le jeune à se construire un projet d’insertion individualisé. 

Des équipes de l’ASE de Seine-Saint-Denis aurait déjà fait appel à ces équipes. L’insertion de l’adresse de cette association et les services qu’elle proposent sont à inclure dans le guide d’accueil.

Ce programme d’aide de l’association P. Ducerf vise en priorité les femmes et les jeunes de 16 à 25 ans, et en particulier les mécanismes internes et externes de leur exclusion communautaire ou professionnelle. Il est soutenu par l’Union Européenne et la Mairie de Paris qui préside le comité de pilotage. Celui-ci rassemble des représentants de la communauté chinoise, les partenaires du projet et des experts de la question de l’intégration et de l’insertion professionnelle. Le programme vise l’ensemble des jeunes chinois vivant en Ile-de-France.

La Commission européenne finance également un programme expérimental d’aide au retour des mineurs étrangers isolés dans le cadre du projet Odysséus dont bénéficient l’association Eurocef (Strasbourg) et France Terre d'Asile. 

D) La coopération décentralisée remède à la déterritorialisation des dispositifs de protection de l’enfance?

1) La création du Réseau Euro-méditerranéen pour Mineurs Isolés (le REMI)

L’errance des mineurs est un grave problème que connaissent toutes les régions du pourtour Méditerranéen. Grave car si ce phénomène est un facteur de délinquance et d’insécurité, il l’est aussi pour la sécurité de ces enfants qui ignorent les frontières officielles et mettent leur vie en péril en les traversant. Or, « à question transfrontalière, réponse transfrontalière ». 

Nous constatons l’ouverture d’un champ de compétence nouvelle pour les collectivités locales, au sein de la coopération décentralisée : le conseil régional des Bouches du Rhône et le Forum Urbain pour la Sécurité sur l’initiative d’un réseau permanent de contact réunissant la région, et collectivités locales autour de 4 objectifs.
	
1)	Il s’agit notamment d’améliorer la connaissance du public des mineurs étrangers isolés qui migrent et errent sur le pourtour méditerranéen.

2)	Mais aussi de renforcer la lutte contre l’errance transfrontalière, développer les contacts directs entre travailleurs sociaux et juges des régions d’émigration et d’immigration des mineurs étrangers isolés.

3)	Ce réseau permettra également de travailler avec les collectivités locales des pays d’origine pour lutter contre cette errance et rétablir le lien avec les familles. Développer la réflexion et le partenariat avec les pays d’origine.

4)	Les collectivités locales et les juges de la protection de l’enfance, les acteurs de la Commission européenne et ceux du Conseil de l’Europe souhaitent également travailler ensemble sur les problèmes de délinquance de ces mineurs.

Les maîtres- mots sont la proximité, l’inscription du débat et des contacts dans la durée, et la structuration des échanges entre collectivités participantes. D’abord limité aux acteurs institutionnels des collectivités territoriales d’Italie, d’Espagne, de Tunisie, d’Algérie, du Maroc et de France les plus concernés par cette question, ce réseau a vocation à s’élargir au fil de l’évolution des filières d’immigration de ces mineurs. 
Une Charte des régions, des départements, des provinces et des villes méditerranéennes sur la protection des mineurs isolés a été signée.  
L’association Jeunes Errants et le Réseau Euro– Méditerranéen Mineurs Isolés (le REMI) illustre les potentialités contenues dans l’engagement des Conseils régionaux aux côtés des autres collectivités locales (municipalités et Conseils généraux), en collaboration avec le ministère de la justice français, les juges des enfants français ou étrangers, les représentants de l’Union européenne (aux Affaires Intérieures), les membres du Conseil de l’Europe et les associations. 

A ce propos nous pouvons citer Michelle VAUZELLE, Président de la région PACA : 

« Nous avons décidé, en partenariat avec l’association Jeunes Errants, et le Forum Européen pour la Sécurité Urbaine, d’organiser à Marseille cette conférence qui pose pour la première fois à cette échelle la question des mineurs errants et de leur nécessaire protection. […] Demain il appartiendra à l’Europe et à toutes les collectivités qui le souhaiteront d’accompagner et de porter le développement de ce réseau ». 

.
Cette conférence, placée sous le haut patronage du Conseil de l’Europe, de la Commission européenne, du ministère français de la justice et en partenariat avec le Forum Européen sur la Sécurité Urbaine (crée en 1987 à Barcelone sous l’égide du Conseil de l’Europe) et l’association Jeunes Errants vise à « accroître la connaissance du phénomène, en fédérant, à l’échelle de l’Europe et de la Méditerranée, toutes les expériences de terrain, dans le but de mieux protéger et de prendre en compte les problèmes de sécurité des mineurs mais aussi les troubles à l’ordre public crées par ces jeunes errants.  

La Ville de Paris était engagée dans un programme européen d’échange européen portant sur les mineurs isolés  (YouCri : Youth Criminality). Le Conseil général de Seine-Saint-Denis est quant à lui engagé dans un programme réunissant l’ANDASS, le Conseil général et des partenaires européens autour du RSE (réseau social européen).

 Nous n’avons cependant pas de vision d’ensemble du nombre de collectivités et des collectivités inscrites dans ces actions et une liste des collectivités locales engagées dans ces démarches serait intéressante (afin de savoir qui travaille sur les mineurs isolés en Europe et de disposer éventuellement de contact lorsqu’un travailleur social se trouve en présence d’un mineur qui proviendrait d’un lieu où une réflexion spécifique a lieu ).

Nous ignorons les modalités actuelles des pratiques de coopérations décentralisées. Se rapprochent-elles de ces mesures ?

Les actions de soutiens  à « des foyers de transit » permettant de préparer le retour en famille dans le pays d’origine existe-t-il ? 

Les actions de soutien à l’insertion économique ou de partenariat « sur place » doivent être développées (programme entres clubs de foot au Mali et au Sénégal, ouverture d’un lycée international en Chine, soutien aux projets d’insertion en Roumanie…)

Nous ignorons les modalités de distribution des fonds communautaires et les critères d’attribution. Une liste des programmes soutenus, des actions engagées et des critères d’attributions existe-t-elle ? 

Nous nous interrogeons sur les critères retenus lors des  soutiens financiers qui s’effectue tant au niveau de la coopération décentralisée qu’au niveau européen. Quels sont ils ? Ces critères prennent- ils en compte : 

-	la présence de mineurs isolés sur le territoire de la collectivité locale concernée ?
-	la complémentarité des actions des partenaires retenues ou leur capacité à se regrouper autour d’un projet atteindre « une taille critique » ?
-	la capacité du projet à faire participer le public à la définition du public concerné ou à réduire les flux d’arrivée ?
-	la constitution d’outils et de dispositifs améliorant l’accueil de ces mineurs isolés ?

Nous serions infiniment reconnaissant à toute personne qui possèderaient ces informations si elle jugeait utile de bien vouloir nous les transmettre. 

Retrouve-t-on en la matière le risque inhérent à toute distribution communautaire de fonds (la dispersion et le saupoudrage dans une multitude de projets redondants sans que ne soit réalisée une mise en réseau de ces acteurs) ?  

Une liste de l’ensemble des actions engagées au niveau européen existe-t-elle ? Sa distribution aux travailleurs sociaux accompagnant des mineurs isolés permettrait-elle de faciliter les contacts entre partenaires européens disposant de contacts et de programme dans un pays d’émigration ? 

Les actions de coopération décentralisée sont à encourager dans le cadre de programmes européens de développement des systèmes de protection de l’enfance locaux des pays d’émigration. Il serait intéressant de disposer des comptes-rendus de la première réunion du 25 novembre 2002 du REMI portant sur l’intérêt de la coopération décentralisée.  

La coopération coordonnée entre plusieurs collectivités locales françaises et une région déterminée existe-t-elle déjà ? Cette coordination serait sans doute un atout pour éviter la dispersion des actions des collectivités locales et la rapidité des changements dans la région d’émigration, éventuellement par la création d’un GIP pour la coordination de ces actions de coopération décentralisées.

 Le regroupement de plusieurs Conseils généraux et collectivités locales de la même région autour de projets communs, ou la coordination de leur action sont-ils déjà subventionnés et coordonnés au niveau régional et financé par des fonds européens, régionaux et étatiques dans le cadre des DOCUP (document de programmation unique) ?

•	Le Conseil de l’Europe et le CERE sont quant à eux derrière le REMI et le Forum pour la Sécurité Urbaine 

Le Conseil de l’Europe est également présent dans le champ de l’accueil des mineurs isolés, le Conseil Européen en faveur des Réfugiés et des Exilés (le CERE) a pris position quant à l’accueil des mineurs isolés demandeur d'asile (cf. l’annexe n°12). 

2) Les relations internationales bilatérales inter-étatiques, la coopération décentralisée et  les associations :

a) Promouvoir la coopération décentralisée, renforcer la visibilité des actions européennes engagées : 

« C’est dans une dimension européenne sinon internationale que la question de l’accueil des mineurs isolés doit être envisagée. Ce n’est pas le cas aujourd’hui. Si on prend du recul, il faut être conscient que ces situations vont se multiplier ». 

Dans la logique du programme d’échange universitaire ERASMUS,  des échanges permettent- ils aux éducateurs d’acquérir des formations linguistiques dans les pays d’origine des mineurs et que ces stages sont-ils validés dans les formations ? Nous pensons également ici au stage de titularisation des fonctionnaires territoriaux. 

 b) Renforcer les liens avec les consulats et les ambassades : 

Des antennes sociales doivent être installées auprès des ambassades de France des principaux pays d’émigration. Alors qu’une citoyenneté européenne se crée et qu’un ressortissant communautaire peut aller chercher de l’aide à l’étranger dans l’ensemble des ambassades communautaires, ne pourraient-on pas mobiliser l’ensemble des ambassades communautaires en recensant l’ensemble des partenaires engagés dans des actions de coopération décentralisée ou de protection ?

 Comme cela est le cas avec la Roumanie, la réponse aux problèmes sociaux à l’origine du départ des enfants doit être recherchée, quand cela est possible, avec les autorités du pays d’origine. 

La recherche des familles doit être entreprise avec les postes diplomatiques, en collaboration avec les organisations spécialisées (sauf pour les demandeurs d'asile) et respecter le principe de confidentialité. 

Dans l’Hérault, le Vice- Consul du Maroc dispose de mandats sociaux et travaille avec l’ASE et l’association Raï pour évaluer la situation du mineur et rechercher ces liens familiaux. L’association Raï développe des formations sur place pour empêcher les jeunes Marocains de partir. Elle travaille aussi sur la problématique de l’ »échec du jeune « lors du retour en famille. Une autre association fait le tour des régions marocaines pour informer les parents et les adultes sur les réalités que vivent les mineurs isolés en France, afin de dissuader les départs. 

Conclusion générale

On assiste à la constitution d’un véritable champ de politique publique tant national, international et communautaire autour d’un nouveau public qui s’insère dans le contexte des migrations internationales de l’après guerre froide.

Les objectifs à atteindre et les recommandations de bonnes pratiques existent au niveau communautaire. Les Etats membres et leurs collectivités locales, qui sont touchées par ce phénomène de migration développent leurs dispositifs, chacun de ces acteurs devant trouver sa place et coopérer avec les juges de l’enfance, les associations de protection pour garantir l’intérêt supérieur de l’enfant. 

Le gouvernement français, les juges de l’enfance, les associations et les collectivités locales ne sauraient, sans une collaboration étroite et efficace, garantir aux mineurs étrangers isolés des standards d’accueil et d’accompagnement conformes aux engagements internationaux signés par la France en matière de protection de l’enfance. 

Pour conclure cette étude des différentes politiques d’accueil des mineurs isolés, nous souhaiterions formuler quelques propositions qui se dégagent de l’analyse des différents dispositifs, afin de tenter de remédier aux déficits de protection, en s’attaquant aux effets pervers créant ces déficits.  

•	Des protocoles locaux pour une  politique spécifique protectrice dans une logique coopérative :

Au vu des déficits de protection provoqués au niveau départemental par l’absence de coordination ou de coopération entre les différents acteurs locaux (cf.supra).Nous pensons qu’un protocole d’accord entre magistrats, préfecture, brigade des mineurs, parquet, services de l’ASE et protection judiciaire de la jeunesse, éducation nationale ou tout partenaire jugé pertinent devrait être  annuellement défini et reconduit dans le cadre de la préparation du schéma départemental. Ce protocole définirait les modalités d’accueil et de protection.

 En cas de changement d’un des signataires et afin de protéger la logique coopérative des aléas provoqués par des différences d’opinion d’ordre purement personnelles, nous préconisons la mobilisation des partenaires pour faire adhérer le nouveau partenaire au protocole.  Le délégué régional du défenseur des enfants devrait être immédiatement saisi lorsque l’un des partenaires viole de façon répétée -et cela malgré les rappels des engagements.

 Une circulaire du Garde des sceaux ou un avis de la Cour de Cassation sur les différentes conditions d’utilisation de l’expertise osseuse et un rappel des principes juridiques qui encadre cet accueil clarifierait les prise en charge et assainirait le climat entre partenaires (cf. supra).  Le protocole que nous préconisons ne serait envisageable qu’une fois ces rappels éthiques et juridiques effectués. Nous formulons cet appel au vu des politiques établies en Seine-Saint-Denis et à Toulouse (cf. supra). 

•	Construire une pensée mondialisée de l’aide sociale à l’enfance en France et en Europe :

Les systèmes de protection de l’enfance nationaux ne sauraient rester impuissants face à la mondialisation des flux migratoires et une politique de protection de l’enfance efficace doit pouvoir se construire au niveau européen alors que les menaces pesant sur l’enfance se mondialisent. Maintenant que l’aide sociale à l’enfance est confrontée à une « mondialisation » de son public –gageons hélas que cela est amené à perdurer, il faut qu’elle puisse construire une pensée et des dispositifs de réaction capables de lui permette de traiter ces problèmes à une échelle adéquate. 

 A l’heure où l’armée est réquisitionnée et où les photocopieurs de la France entière sont mobilisés lorsqu’une enfant française disparaît, on ne pourrait qu’espérer que les enfants « des autres » provoquent une telle mobilisation…Les enfants sont ils égaux en droit uniquement s’ils naissent et demeurent français ?

 	Jacqueline Babha le note d’ailleurs dans son discours introductif sur les mineurs isolés : nous sommes de plus en plus sensible dans nos sociétés occidentales à tout ce qui maltraite nos enfants, mais ceux des  « autres », ceux qui ne nous sont pas forcément « proches » et ne font pas « vibrer «  l’imaginaire collectif national (en l’absence de liens historiques coloniaux ou de mobilisation humanitaire…) ne seront pas protégés selon les mêmes niveaux d’exigences.

Il faut désormais que la dimension mondiale et interculturelle soit pris en compte de façon systématique par les ASE et les acteurs de la protection judiciaire de la jeunesse afin d’améliorer le traitement et l’accueil ou la protection des mineurs étrangers présents sur notre territoire et qui seront, de plus en plus, amenés à l’être. 

•	Créer un pôle unique fort et identifié de réflexion, documentation et de mise en réseau des acteurs :

Nous notons les différentes tendances et volontés de l’ensemble des acteurs pour améliorer le traitement des mineurs isolés en France. Nous souhaiterions savoir s’il serait possible de diffuser les résultats de ces actions et d’enrichir et d’accélérer ces processus par l’inscription de tous les acteurs concernés par la question des mineurs isolés dans un GIP. 

Un GIP est spécialisé autour d’un thème ou d’un champ, il est donc spécialisé. Dans le domaine de la protection de l’enfance, le SNATEM est certainement le GIP qui est le mieux identifié par les  différents acteurs. 

Mais il existe aussi l’ADRI, qui est un GIP qui s’est saisi de la question des mineurs isolés. L’ADRI s’est  déjà engagée dans la prise en compte de cette question par la réalisation d’un document fort précis sur les réponses des professionnels sur Paris - Ile-de-France. L’ADRI est un Groupement d’Intérêt Public qui participe à la connaissance, à la promotion et au développement des relations interculturelles.

 La question des mineurs isolés relève en effet des relations interculturelles comme l’illustre notre mémoire, et nous avons constaté avec plaisir que l’ADRI s’en était saisi (comment, par qui et avec quelle commande, nous l’ignorons, même s’il est possible que la DASES soit à l’origine de cette saisine).

 Nous analyserons rapidement la  formidable capacité des GIP à produire de l’analyse thématique et à mettre en contact les différents acteurs dans un champ de politique publique. 

Au vu du potentiel des GIP et sur la base de constats que nous avons effectués précédemment sur le fonctionnement d’un GIP, l’Observatoire Régional de l’Intégration et de la Ville (qui est membre de l’ADRI) , nous souhaiterions formuler, quelques propositions ou demander certaines informations à l’ADRI. 
 
Un GIP peut viser à produire des connaissances (à la demande des membres qui le composent et de son conseil d’administration, des thèmes annuels étant généralement retenus) ; à regrouper les recherches et documents thématiques existant, à les synthétiser et à redistribuer l’ensemble de ces travaux à ses membres et à les mettre à la disposition du plus grand nombre. Un GIP peut être composé de personnes morales, individuelles, d’institution de recherche (CNRS…), de collectivités publiques (locales ou nationales). C’est une véritable « auberge espagnole » - l’expression provient de sources autorisées, nous filerons la métaphore - qui héberge les personnes souhaitant y entrer pour déguster une cuisine à thème. 

Toute la richesse et le pouvoir de réflexion, de mise en relation du GIP réside dans la capacité de « l’aubergiste » à faire parler ses clients, à noter, comprendre et décrypter ces informations et les besoins de celui qui –dans un coup de déprime- vient parler des « petits » problèmes qui le tracassent. 

L’aubergiste doit arriver à se faire connaître et reconnaître son auberge comme le lieu unique et central où il fait bon avoir une discussion. Ailleurs il  reconnaît qu’il peut y avoir de meilleure cuisine sur un thème proche du sien, mais pas sur le sien. L’aubergiste fait néanmoins parti du syndicat des limonadiers et tenancier de débit de boisson et lorsqu’un client va parler et manger dans un restaurant dont le thème est proche du sien, il en sera de toute façon informé par l’un de ses serveurs qui travaille à mi-temps chez l’aubergiste voisin.

 L’aubergiste sait sélectionner ses invités et quand les inviter à quel moment. La capacité de l’aubergiste à convier et à réaliser un « plan de table opératoire» lors des dîners thématiques est de toute façon inégalable. Il sait retenir les invités pertinents en fonction du plat inscrit au menu du jour car il a appris à connaître leurs goûts personnels, évaluer leurs besoins en nourriture et même deviner les attentes qu’ils ignorent. 

S’il entend que M. X souhaite un plombier mais qu’il ne possède pas d’adresse, ou pas d’adresse fiable, et que le lendemain il rencontre le plombier, il informe M. le plombier de l’existence d’un client. 

 La simplicité avec laquelle les invités franchissent le seuil après avoir lu le menu est également déterminante. Les ressources qu’on y échange sont généralement peu coûteuses (ce sont des flux d’informations) mais « nourrissantes ». On sait aussi que quand on a un problème, on peut toujours demander à l’aubergiste si un de ses clients ne possède pas une information utile ou un savoir-faire adéquat pour le résoudre.

Ou si un autre client a le même problème. Si plusieurs clients ont le même problème alors l’aubergiste pose la question de savoir s’il ne serait pas utile de réfléchir à plusieurs autour d’un repas et avec le soutien de l’aubergiste qui a acquis sa sagesse sur les bancs de l’université, et à force de traîner dans les auberges « en a  beaucoup entendu ».   

Un GIP efficace redistribue et met en lien les acteurs lorsqu’il estime que cela est utile ou nécessaire. Il contribue -au même titre qu’un Observatoire interne des pratiques et des publics- à l’analyse et à l’enrichissement de la pensée et de l’action. Il est à même de redistribuer ces informations à l’ensemble des acteurs locaux afin d’alimenter en théorie et en bonnes pratiques l’ensemble des intervenants.  

La réussite d’un GIP tient à sa capacité à centraliser les informations et à synthétiser les documents, données ou informations dont il a connaissance. Le GIP obtient ses connaissances de par le nombre de membres qui se regroupent dans son conseil d’administration ou autour de différents thèmes ainsi que par sa connaissance de l’ensemble des personnes impliquées dans le champ et de leur problème et besoins. Il constitue un lieu qui permet de dépasser les cloisonnements et les logiques strictement sectorielles. 

Les GIP peuvent en effet être composés d’associations, de fédérations, de collectivités locales, de chercheurs, d’étudiants, de personne morale indépendante, de personnes qualifiées.…Un GIP peut être membre d’un autre GIP, l’ORIV est notamment membre de l’ADRI. 

Il possède aussi la capacité d’adapter rapidement sa composition en définissant les personnes présentes dans le comité de pilotage mis en place pour la réalisation d’une étude, ce qui lui permet d’orienter rapidement ces travaux, même s’il se choisit certains thèmes au début de l’année. Le financement de la structure est partenariale.  

Le GIP composé d’autres GIP ou de fédérations a ainsi une capacité forte de diffuser de l’information et de provoquer la mise en place de liens entre un nombre d’acteurs très divers (associatifs, institutionnels, chercheur, éducateurs, élus).

 Ainsi, si l’ADRI se saisit de la question de protection des mineurs isolés, le correspondant de l’ORIV à l’ADRI informera les membres qui le composent de l’état de la question si ceux- ci sont confrontés à la question de l’accueil des mineurs isolés. L’ORIV pourra alors produire une étude locale du problème –en prenant en compte la dimension européenne ou internationale du problème - et la distribuer à l’ADRI, et faire ainsi circuler un flux d’informations qui s’étayent et se renforcent. 

Dans le contexte décentralisé et dans celui de la gouvernance les GIP sont indispensables car il est en effet difficile de disposer de connaissances pertinentes et thématiques. Celles- ci sont pourtant la base de toute possibilité de construction d’une politique publique.  

Les statistiques, analyses et études sont en effet dispersées et produites par une multitude d’acteurs, qui risquent fort de ne pas se rencontrer, qu’ils s’ignorent, se méconnaissent ou méconnaissent les informations dont ils disposent (il faut alors qu’un ministère finance une étude d’ampleur national (cf. l’étude de Mme Etiemble), ou qu’une revue produise des articles sur telle ou telle pratique dans une région donnée (cf. la revue Accueillir du SSAE). 

La capacité à prendre en charge et à construire un problème et des solutions est alors sérieusement limitée par cette dispersion de l’information. Comme le souligne le rapport 2003 de Défense des Enfants International, il est « temps de sortir du brouillard »qui caractérise la prise en charge des mineurs isolés en France. 

Nous suggérons –mais l’ADRI semble s’être déjà engagée dans ce domaine- de produire, actualiser et centraliser régulièrement les constats sur l’accueil des mineurs isolés chaque année, au sein de l’ADRI. 

Un GIP assure la centralisation de documents thématiques relatifs à un thème et à un champ public. Les personnels du GIP contribuent à la visibilité des phénomènes sociaux, et éclairent les données et aide à leur problématisation. Il constitue aussi un « lieu de ressources » où l’on peut se renseigner et chercher à savoir si quelqu’un possède la réponse à une question, à un problème. 

Quel développement l’ADRI entend-t-elle donner à la question des mineurs isolés et autour de quels thèmes ? L’ADRI souhaite-t-elle ou pourrait-elle accueillir (sur un site Internet ?) l’ensemble des acteurs de la protection de l’enfance ?Nous souhaiterions savoir si l’ensemble des acteurs locaux, nationaux et internationaux identifie ou serait prêt à identifier l’ADRI comme le pôle d’information et de mise en réseaux des acteurs nationaux français sur la question des mineurs isolés ? 

Les acteurs de la protection de l’enfance pourraient-ils  participer activement à l’ADRI afin de se doter des moyens culturels de percevoir et de définir les phénomènes auxquels ils sont confrontés et améliorer, dans une politique coopérative, la protection des mineurs isolés (par la mise en place de pages Internet thématiques avec possibilité de «forum »    de discussion et de stockage des études et informations) ? L’Agence pour le Développement des Relations Interculturelles et le PESE pourraient - ils recueillir ces réflexions locales (qu’elles émanent des ASE et de leur Observatoire interne, des consultants, des ministères, des associations…) et nationales ? Le traitement de ces informations serait animé par un membre du forum, l’ADRI intervenant en soutien si nécessaire ? 

 Les différents thèmes pourraient concerner :

-     Le recueil de données chiffrées,
-	 L’analyse des  pratiques professionnelles,
-	Les questions de sécurité des mineurs isolés (travail clandestin, prostitution), l’IHESI serait peut être plus à même de traiter ce sujet.
-	La documentation sur les conditions dans les régions de départ et les migrations, Europe,
-	Le devenir des mineurs isolés et sortie du dispositif. 
 
L’ADRI centraliserait l’ensemble des documents disponibles (les Conseils généraux, consultants, journalistes… s’engageant au préalable à transmettre leurs informations à l’ADRI de façon systématique).Cette centralisation permettrait à nos partenaires européens et à tous les autres de disposer rapidement des documents disponibles en France et de nous envoyer leurs réflexions et leurs solutions. 

C’est notamment sur la nécessité de ces recueils et partage de connaissance que s’est fondé le REMI : 

« Pour garantir la pérennité de la conférence, il est apparu nécessaire de structurer les échanges autour d’un réseau méditerranéen mineurs isolés, le REMI ».

•	La création d’un annuaire national spécialisé des foyers accueillant des mineurs isolés :

Pour faciliter la création d’un pôle de ressources, serait-il envisageable de produire un annuaire (Internet ou papier) qui recenserait en France le personnel et les établissements spécialisés ou sensibilisés à l’accompagnement de ces mineurs isolés ? 

Cette proposition s’inspire de la liste d’établissements que possédait la Croix rouge française lors de la gestion de la crise du sud- est asiatique et du constat que la responsable du suivi des placements extérieurs du Conseil général de Seine-Saint-Denis avait donné son annuaire des placements à l’éducateur chargé du LAO afin que celui-ci contacte en son nom les différents établissements.

 Il nous paraît important, au vu des réticences rencontrées à l’accueil des mineurs isolés dans certains départements, de promouvoir les actions permettant de fluidifier le placement de ces mineurs hors de leur seul département d’arrivée. Cela permettrait notamment à tout Conseil général qui serait saturé de proposer rapidement une solution à un mineur et de ne pas le laisser « dans la nature » faute de place disponible dans le département d’arrivée.

 Il reste donc nécessaire de trouver des « valves » permettant  à tous les Conseils généraux concernés ou potentiellement concernés de faire diminuer la pression en disposant d’informations précises pour trouver rapidement un placement adapté au mineur et ne pas saturer les dispositifs de droit commun, par un placement qui est souvent inadapté.  

 L’annuaire serait constitué par les responsables de la protection judiciaire de la jeunesse et de l’ASE qui suivent les placements à l’intérieur et à l’extérieur des départements et par les responsables des foyers. Sa réactualisation relèverait des responsables des foyers. 

 Les éducateurs sensibilisés à cette question et en recherche d’emploi pourraient aussi y envoyer leur CV (nous formulons cette proposition au vu des annonces Internet de structure recherchant des éducateurs pour accompagner des mineurs isolés). Il y a, comme nous l’avons vu, de véritables vocations et des énergies qui sont prêtes à se lancer dans l’accueil de ces mineurs. 

La création d’un espace thématique et un lieu ressource de portée nationale où pourrait aller puiser les directeurs des ressources humaines des collectivités locales et établissements serait peut être appréciée. Il faudrait renforcer le recrutement d’éducateurs qui parlent plusieurs langues et qui soient capables d’accompagner les mineurs entre la culture du pays de départ et celui d’arrivée, et de comprendre les questions d’intégration, les problèmes posés par la « culture de l’entre-deux »….

•	Promouvoir les prédispositions des personnels et internationaliser le recrutement, renforcer la dimension linguistique et la question du suivi interculturelle dans les formations : 

 La proposition de donner la possibilité de renforcer les connaissances linguistiques des éducateurs a été accueillie avec beaucoup d’enthousiasme par des éducateurs et certains ont découvert au grand étonnement de tous leurs collègues que « finalement mon chinois ou mon anglais n’était pas si mauvais ».

 Une liste des compétences linguistiques des éducateurs serait utile dans les ASE afin d’éviter de placer un mineur isolé dans un foyer ou un établissement où aucun éducateur ne parle sa langue. 

La formation linguistique des éducateurs à l’université doit, dans cette perspective, également être favorisée. Des spécialisations ou des modules sur les mineurs isolés ou la gestion de l’interculturel  existent-ils (en complément des enseignements de l’Université Lyon 2) ?

Les élèves de l’Université Lyon 2 suivant le module spécialisé ont-ils des stages ou des mémoires à faire ? Les ASE et les associations peuvent elles prendre en stage ces étudiants pour développer leur connaissance de mineurs isolés et produire des études ? 

 Les rapports nationaux du PESE, disponibles sur Internet en plusieurs langues, sont peut être un outil qui peut servir de base à la découverte des termes de la protection de l’enfance en langue étrangère (on peut comparer les différentes versions et les utiliser pour écrire un article sur les mineurs isolés dans une langue étrangère en acquérant rapidement les mots du champ  lexical de la protection de l’enfance et des mineurs isolés). 

Des formations linguistiques renforceraient la capacité des éducateurs et des assistantes maternelles à s’inscrire efficacement dans les programmes d’échanges européens de bonnes pratiques (Daphné…). 

Le stage serait effectué à l’étranger dans le cadre des programmes de coopération décentralisée mis en place par les collectivités locales. 

Les éducateurs apprécient particulièrement ces échanges et sont extrêmement demandeurs des déplacements à l’étranger. Ces réflexions, si elles sont basées sur un cadre de recherche sérieux, et sur une définition des termes juridiques et des différents systèmes de protection nationaux, et que l’appréciation du public concerné est correctement définie, peuvent déboucher sur des réflexions intéressantes. 

•	Mettre en place un dispositif national d’accueil rapide lors de l’émergence de crises internationales : 

Par deux fois (crises du Sud-Est asiatique, Bosnie) des mineurs isolés ont été accueillis dans des situations de crise internationale importante. Si les statuts des mineurs isolés indochinois ne reposaient pas sur des titres de séjour temporaire, les mineurs isolés bosniaques se sont vus accorder, au début de leur séjour tout du moins (nous n’avons pas trouvé d’étude sur la situation de long terme de ces mineurs), des permis temporaires.
Au vu des conséquences psychologiques et sociales de la précarité du à des titres de séjour temporaire ou à l’absence de titres de séjour, serait- il envisageable de délivrer des titres de séjour de longue durée, qui serait les mêmes au niveau communautaire et qui ouvrirait la possibilité au mineur de rejoindre rapidement des membres de sa famille, même éloignée, dans l’Union européenne ? 

La destruction des écoles, des universités rend illusoire la possibilité d’un retour rapide du mineur en cas de non-réunification familiale et il est essentiel que le mineur puis le jeune majeur se voie accorder des titres de séjour lui permettant de s’insérer dans un dispositif de formation. 

•	La nécessité de conserver la possibilité d’un accueil des mineurs isolés entièrement pris en charge par l’Etat :

Au vu des expériences indochinoises et bosniaques, il semble indispensable de conserver la possibilité à l’Etat d’accueillir un certain nombre de mineurs isolés en cas de crise internationale grave. Le législateur ne pourrait-il pas insérer dans l’article 35 de la loi du 22 juillet 1983 une disposition concernant la prise en charge –non seulement financière, mais aussi l’organisation de l’hébergement- des mineurs isolés en cas de circonstances exceptionnelles, ce terme étant réservé à l’afflux massif de mineurs isolés. 

Nous pensons que ces dispositions ne violeraient pas le principe d’égalité devant la loi et ne seraient pas discriminatoires, ces mesures d’urgence étant prises dans l’intérêt des mineurs isolés accueillis et dans l’intérêt général. 

Les services de l’ASE interviendraient alors uniquement pour le contrôle de familles parrainantes ou d’accueil qui peuvent se manifester lors d’élan de solidarité nationale. Les DDASS coordonnent alors l’action des ASE et contrôlent l’action des associations comme cela a été le cas pour les familles et les jeunes bosniaques. L’éducation nationale est mobilisée autour du DDASS et de la DDTEFP. 

•	L’inscription systématique du thème de l’accueil des mineurs isolés dans les schémas départementaux pour les départements concernés :

Nous avons vu que l’absence de coopération entre les services de la Préfecture, de la DDTEFP, de l’Education nationale, des Conseils généraux, de la brigade des mineurs, du procureur, des associations, des juges pour enfants et des juges des tutelles pouvaient avoir des conséquences négatives pour les mineurs isolés et entraîner des déficits de protection.

Nous proposons la rédaction de protocole (cf. infra) de prise en charge des mineurs isolés, fondés sur l’accord PERSONNEL de tous les acteurs en présence définissant clairement les positions respectives. Le correspondant territorial du Défenseur des enfants pourrait être utilement appelé en cas de violation du protocole par un des partenaires. 

Nous proposons en outre l’inscription systématique du thème de l’accueil des mineurs isolés dans les CPER des  régions concernés et l’appréciation la plus exacte possible des besoins du public, des problématiques et des taux de sortie par les ASE (observation par les équipes, des observatoires…) dans les schémas départementaux. 

L’inscription de ces besoins et le partage de ces informations dans le cadre d’une mutualisation des équipements inscrits dans un financement CPER devrait permettre également au CROSS (Comité Régional d’Organisation Sanitaire et Sociale) de se prononcer sur la réalité des besoins et l’évaluation effectuée par les schémas départementaux. 

Ce thème pourrait être inscrit dans les contrats régionaux remplaçant les CPER selon les mêmes principes. 

Bibliographie 

•	Les mineurs isolés du sud- est asiatique et de l’ex –Yougoslavie :

1.	Ouvrages, thèses, document de réflexions : 

-	ALBERT Sophie, Les réfugiés bosniaques en Europe, CEDIN- Paris 1, perspectives internationales, Montchrestien, 1995. 

-	Coordination Réfugiés (SSAE, France Terre d'Asile), Eléments de réflexions sur l’accueil  des mineurs isolés demandeur d'asile, décembre 1997. 

-	GOODWIN-GILL Guy, The refugee in international law, China, Clarendon Paperbacks Oxford, 2nd edition, 1996.

-	MONTAGNON Anne, Les mineurs étrangers isolés khmers et laotien en France, étude sur le parrainage, l’adoption et le placement en institution, thèse pour le doctorat d’ethnologie, Université Paris 7, 1989. 

2.	Articles : 

-	BUI Xuan Quang, Réfugiés indochinois, boat people et land people, Etudes polémologiques, 1988, n°1, p.97à 123. 

3.	Circulaires, textes de lois : 

-	Circulaire du Ministère de la santé et de la famille du 04 juin1975 et du 08 juin1979 du directeur de l’Action Sociale, relative à la protection de la personne et des intérêts des mineurs isolés provenant du sud- est asiatique, adressée aux Préfets et aux Préfets de régions. 

-	Note de service n°375 du 14 juin 1990 du Ministère de la Solidarité, de la Santé et de la protection sociale. 

-	Circulaire du ministère des affaires sociales et de l’intégration du 7octobre 1992 aux préfets, aux DDASS et aux directeurs de caisse d’assurance.

-	Circulaire du Ministère des affaires sociales et de l’intégration (DPM) relative à l’opération « 1000 enfants à l’abri » du 16 novembre 1992 .  

-	Circulaire du Ministère des affaires sociales et de l’intégration (DPM) du 18 décembre1992. 

-	Lettre circulaire n°L C121 du ministre des affaires sanitaires et sociales et de l’intégration du 8 avril 1993 aux directeurs des caisses d’allocations familiales.  

•	Le nouveau contexte migratoire 1989- 2003 :

1.	Ouvrages, études : 

-	Comité Contre l’Esclavage Moderne et IHESI, Les formes contemporaines d’esclavages dans 6 pays de l’Union Européenne, Paris, février 2001. 

-	DIMINESCU Dana, Faire une saison, pour une anthropologie des migrations roumaines en France : le cas du pays d’Oas, Migrations Etudes, nov-déc. 1999. 

-	Les communautés asiatiques en France, Migrations Etudes, avril- mai 1998, n°80 et les modalités d’entrée des ressortissants chinois en France, Migrations Etudes, juillet-août 2002,  n° 108. 

2.	Articles :

-	AYISSI Anatole, Protéger les enfants dans les conflits armés : concrétiser les engagements pris, forum du désarmement, 2002. 

-	VERNIER Johanne, Esclavage aux milles visages, Plein Droits, mars 2002, n°52, p. 32.

-	WITHOL DE WENDEN Catherine, La mondialisation des flux migratoires, 7ème congrès de l’Association Française de Sciences Politiques, Lille, septembre 2002. 

•	L’accompagnement des mineurs isolés, l’accueil et la prise en charge :

3.	Ouvrages, thèses, études : 

-	ETIEMBLE Angélina, Les mineurs étrangers isolés en France, Evaluation quantitative de la population accueillie à l’Aide sociale à l’enfance, les termes de l’accueil et de la prise en charge, Etude réalisée pour la Direction de la Population et des Migrations, Rennes, Quest’us, 2002.

-	Défenseur des enfants, Rapport annuel du défenseur des enfants au Président de la République et au Parlement, La documentation française, 2001.

-	 Programme en faveur des Enfants Séparés : Sandy RUXTON- Save the children- HCR, Enfants isolés demandeurs d'asile en Europe : un programme d’action, accessible sur le site web du PESE, 1999, en complément de PESE, Déclarations de bonnes pratiques, 1999.  

4.	Articles : 

-	GISTI, Mineurs étrangers isolés en danger, Plein Droits, mars 2002, n°52. 

-    SSAE, Mineurs isolés demandeur d'asile entrés sur le territoire français sans représentant légaux, Accueillir, mars 1992.  

-	SSAE, Mineur et demande d'asile, le double handicap, Accueillir, octobre 2000, n°225. 

5.	Actes : 

-	France Terre d'Asile, Quelle protection en Europe pour les mineurs isolés demandeur d'asile, Actes du colloque organisé à l’initiative de France Terre d'Asile, Proasile, février 2001, n° 4. 

-	Unesco, Protection de l’enfance et projet de vie : qu’en est-il des mineurs étrangers dit « sans-papiers » ?, Actes de la journée d’étude du 14/12/1999 organisée par l’association J. COXTET, association J. COXTET, 2000. 

•	La répartition des compétences Etat – Conseils généraux- associations :

1.	Ouvrages : 

-	BLANC  Jacques, REMOND Bruno, Les collectivités locales, Paris, Presses de la Fondation des Sciences Politiques et Dalloz, 3ème édition, 1994. 

-	ZELLER Bernard, Enfance et placements sociaux dans la décentralisation, collection Espace social, Presses Universitaires de Nancy, 1992. 

2. Rapport, études, articles : 

-	Lettres du président du Conseil général du Val de Marne au Premier Ministre du 18 mai 1994. 

-	Droit des Enfants International, Rapport sur le respect de la CIDE par la France en 2002. 

-	RAYNAL Florence, Mineurs étrangers isolés : l’Aide Sociale du 93 sous pression, Actualités Sociales Hebdomadaires, 01/01/2003, n°2252. 
-	SERVOZ Anne- Marie, L’adaptation du dispositif de l’ASE à l’accueil des mineurs étrangers isolés en Seine-et- Marne, formation ENACT Angers, session 2002, cadre de la protection de l’enfance. 

-	SSAE, 4 questions à Michelle DUMONT-AMBLARD, Directrice adjointe déléguée à l’Enfance et à la Famille de l’ASE de Toulouse, Accueillir, les mineurs isolés, octobre 2002, n°228-229.

Table des annexes

•	Annexe n° 1 : Les camps thaïlandais, les traumatismes, le regroupement familial (HCR et ONG) et l’adoption illégale des mineurs isolés cambodgiens par la Bande dessinée : WASTERLAIN, les femmes girafes, Dupuis, 1995 et COSEY, Le voyage en Italie, Dupuis, 1988. 

•	Annexe n° 2 : Circulaire du Ministère de la Santé et de la Famille du 8 juin 1979 relative à la protection de la personne et des intérêts des mineurs isolés provenant du sud- est asiatique adressée aux préfets de régions et de départements.

•	Annexe n° 3 : Circulaires du Ministère des Affaires Sociales et de l’Intégration du 7 octobre 1992 relative à l’accueil des ressortissants de l’ex Yougoslavie et circulaire du 16 novembre 1992 relative à l’opération « 1000 enfants à l’abri ». 

•	Annexe n° 4 :  Fiche récapitulative sur la protection de l’enfance et schéma de la justice des mineurs. 

•	Annexe n°5 : Rôle, avis et composition de la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme (CNCDH) :

-  Composition et rôle de la CNCDH : A.D.R.I., Guide pratique de l’intégration, Paris, La documentation française, 2002.
- Avis de la CNCDH adopté par la réunion plénière du 13 juillet 1995 : Dispositions nécessaires pour l’accueil d’enfants isolés, mineurs non- accompagnés, arrivant sur le territoire français suite à une décision gouvernementale. 

•	Annexe n°6 : Lettres du président du Conseil général du Val de Marne relative à l’accueil des mineurs isolés au CADA de Créteil :

-	au Premier ministre (18/5/1994)
-	au président de l’association France Terre d'Asile (8/6/1995)
-	au président du tribunal de grande instance de Bobigny (9/6/1995)

•	Annexe n° 7  : Articles de journaux sur le CADA de Créteil :

-	E. ANIZON, « France Terre d'Asile dénonce le vide juridique : rien pour les jeunes », La vie, 18/6/1998, n°2755. 

-	« Un rapport dénonce une accumulation de zone de non-droit et de pratiques irrégulières », Le Monde, 12/6/1998. 
-	« France Terre d'Asile dénonce la maltraitance institutionnelle des                         
	mineurs isolés », Lien social, 13/3/2003, n°657.

•	Annexe n°8 : A.D.R.I, Guide pratique de l’intégration, Paris, La documentation française, 2002 : rôle et historique du SSAE, de l’OMI, de la DPM. 

•	Annexe n° 9 : Nombre et modalités d’accueils des mineurs isolés en France, tiré d’A. Etiemble, Les mineurs isolés en France, Rennes, Quest’us, 2002 (tableau J. Blanc).

•	Annexe n° 10 : La saturation du dispositif d’accueil d’urgence du Conseil général de Seine-Saint-Denis, ses conséquences et la mobilisation politique :

-	RAYNAL Florence,« Mineurs étrangers isolés, l’Aide Sociale à l’Enfance du 93 sous pression », Actualités Sociales Hebdomadaires, 01/03/2002,n°2252.

-	Note récapitulative sur les mineurs isolés à l’attention du président du Conseil général de Seine-Saint-Denis du 17 avril 2002. 

-	Question parlementaire de M. Bernard BIRSINGER à Mme GILLOT, secrétaire d’Etat à la santé et à l’action sociale du 21/03/2000. 

•	Annexe n° 11 : Rôle des communiqués de presse dans la mobilisation des pouvoirs publics et coalition d’intérêt autour de la question de l’accueil d’urgence des mineurs isolés. Problèmes sanitaires posés par cet accueil d’urgence.

-	Mineurs isolés : Paris veut un plan d’urgence, Le Monde, 23/11/02. 

-	Communiqué de la Mairie de Paris, Mineurs isolés étrangers, le Maire de Paris saisit le Premier ministre, 09/12/2002.

-	Delanoë interpelle Raffarin, Métro, 10/12/2002. 
-	Christine OCKRENT, Virus et mondialisation, Métro, 4/4/2003. 
-	Jérôme VERMELIN, Urgence pour l’accueil des mineurs isolés, Métro, 4/4/2003.

•	Annexe n° 12 : Résumé des recommandations du Conseil Européen sur les Réfugiés et les Exilés (CERE) du Conseil de l’Europe concernant les enfants réfugiés.

•	Annexe n° 13 : Accord bilatéral franco-roumain du 04/ 10/2002 prévoyant des mesures de protection des mineurs roumains, d’aide au retour et de lutte contre les réseaux d’exploitation.   

Table des matières
REMERCIEMENTS :
AVANT- PROPOS :
Liste des abréviations
Introduction
1ère partie : 	le traitement des crises indochinoises et yougoslaves : un engagement technique et financier de l’Etat

Chapitre 1 : 	La mise en place d’un dispositif spécifique d’accueil des mineurs indochinois
Section 1 :  	L’irruption d’un nouveau public dans les dispositifs de protection de l’enfance
Section 2 : 	Les modifications du dispositif dues à la décentralisation de l’aide sociale à l’enfance

Chapitre 2 :  L’accueil des mineurs isolés bosniaques et la crise du Kosovo

Section 1 :  Le contexte de leur arrivée et l’accord du gouvernement
Section 2 : L’arrivée des Kosovars

2ème PARTIE : 	Dans le nouveau contexte migratoire mondial, les Conseils généraux ont été confrontés à l’accueil d’un flux croissant de mineurs isolés arrivant clandestinement sur leur territoire

Chapitre 1 : 	L’arrivée d’un nombre croissant de mineurs s’inscrit dans la mondialisation des flux migratoires qui déstabilise les services français de l’enfance

Section 1 : 	Des arrivées s’inscrivant durablement dans la mondialisation des flux migratoires
Section 2 :  	Conclusion sur le contexte d’arrivée des mineurs isolés en France

Chapitre 2 :	 Des modalités d’entrées dans les dispositifs de la protection de l’enfance qui varient sur le territoire

Section 1 : 	Un dispositif de protection de l’enfance juridiquement très complet en théorie qui permet l’accueil des mineurs isolés en danger dans les dispositifs de droit commun
Section  2 : Les réticences des ASE à considérer ces mineurs comme des « usagers»

3ème PARTIE : 	A la recherche de politiques d’accueil, d’évaluation et d’orientation des mineurs isolés

CHAPITRE 1 : Les limites des tentatives d’adaptation des Conseils généraux

Section 1 : 	Les conséquences de la saturation des dispositifs d’accueil des Conseils généraux
Section 2 : 	Les Conseils généraux intègrent difficilement ce  public dans leur dispositif

Chapitre 2 :	 Des dispositifs pour une politique durable de protection des mineurs isolés

Section 1 : Les dispositifs spécialisés mis en place au coup par coup par l’Etat et les Conseils généraux ont rapidement montré leurs limites :

§ 1 : 	La mise en place de dispositifs spécifiques d’accueil par l’Etat et leur saturation
§ 2 : 	Les tentatives d’adaptation des Conseils généraux et des associations ont atteint leurs limites

SECTION 2 : Des dispositifs pour une politique durable de protection des mineurs isolés

§1 : Vers un engagement étatique en soutien aux collectivités ?
§2 : Le développement de dispositifs et de politiques de coopération internationales et communautaires

Conclusion générale
Bibliographie
Table des annexes
Table des matières